试论新行政诉讼法对依法治国的保障作用

成方兴 张海英

[内容提要]要实现依法治国的方略，各级政府和各行政机关不仅要带头守法、依法行政，更要在出现违法情形时能够切实有效地承担法律责任，这不仅是人民群众对现代司法制度的急切需求，更是依法治国方略能够得到实现的重要保障。在《行政诉讼法》修改的过程中，党的十八届三中全会、四中全会召开，对建设法治中国、全面推进依法治国提出了新任务、新要求，新的《行政诉讼法》贯彻了三中全会、四中全会决定精神，相信它的实施，对全面推进依法治国，将是一股强大的推动力。

[关 键 词]行政诉讼法；依法治国；保障；作用

《行政诉讼法》是1989年由第七届全国人大第二次会议通过、1990年10月1日实施的。这部被称为“民告官”的法律，在我国法治国家建设中具有里程碑意义。但随着依法治国全面推进，《行政诉讼法》与实际生活不适应、不协调的问题也日渐突出，行政诉讼程序法律在司法实践当中出现了很多滞后和不协调的因素，表现为行政诉讼立案难、审理难、执行难。虽然这些问题与我国目前所处的法治发展阶段有关，但制度本身也存在不适应人民群众的司法需求、不适应建设法治国家的客观需要的情况。为此，有必要对《行政诉讼法》予以修改完善。而此次修改的内容，被学者誉为“依法治国的抓手和试金石”，堪称一部可以有效地把“行政权力关进笼子”的法律。具体表现在两个方面。

一、进一步强化了行政诉讼法的行政法律监督职能，促进行政机关依法行政

依法行政是依法治国的基石和保障。行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力，对其行政行为的后果承担相应的法律责任。依法治国的成功与否，核心在于行政机关能否做到遵法与守法，更重要的是在于行政机关一旦违法后是否能够得到切实有效的制裁。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中指出：“全面推进依法治国，必须强化对行政权力的制约与监督。”众所周知，诉讼法作为程序法是保障实体法切实有效施行的前提，在众多的行政权力制约和监督体系当中，行政诉讼法律监督具有无可替代的公正性和优越性。

（一）新《行政诉讼法》确立了行政首长出庭制度

法治的关键在于治权、治官，就是要将权力关进制度的笼子。在国家权力结构中，行政权与人民群众最为密切，公民从生到死，企业从设立到运营，都离不开行政权；同时，行政权的行使也最容易侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。因此，四中全会《决定》提出强化对行政权力的制约和监督。制约和监督行政权，是依法治国的重点，也是难点，需要由多项制度构成的制约和监督的体系，而行政诉讼是这个体系中一个非常重要的方面。此次《行政诉讼法》修改，首先删去了原来立法宗旨中的“维护行政机关依法行使职权”的内容，并在具体制度上强化了对行政权的监督。

确立了行政机关负责人出庭应诉制度。《行政诉讼法》实施以来，行政机关负责人出庭应诉很少，一般由行政机关工作人员代理出庭，有的案件甚至只委托代理律师出庭，“告官不见官”，不利于化解矛盾。近年来，一些地方推行行政机关负责人出庭应诉，有利于及时化解矛盾，也有利于提高行政机关负责人依法行政的意识，取得较好的法律效果和社会效果。根据实践经验，《修改决定》维持了被诉行政机关负责人出庭应诉的原则，强化了行政机关工作人员出庭。应当说，行政机关负责人出庭应诉制度，是一项具有中国特色的诉讼制度，是解决中国行政诉讼问题的一剂“中药”。由于在行政诉讼领域当中，作为被告的行政机关属于强势一方，往往具有良好的法律资源可以利用，在法律纠纷产生后，行政机关往往能够委托专业的法律人员代为进行行政诉讼，而作为原告的公民、法人或其他组织出于对诉讼成本及行政机关影响力的考虑大多数不会聘请专业的法律人员参与诉讼，这就造成了原被告双方在法律资源优势上先天性的不平等，一旦原告败诉，老百姓多数会怀疑人民法院与行政机关官官相护，如果行政首长出庭应诉，当庭倾听及回答原告方、审判人员的提问、参与法庭庭审全过程，不仅缓解了官民矛盾，避免不必要的误会产生，帮助审判法官查明案情，促进案件的最终解决，而且有利于行政首长发现本单位在行政执法过程当中存在的问题，达到行政机关提高执法、守法水平的目的。

（二）加强对行政机关不执行行政判决的惩处力度

由于中国特殊的国情所决定，司法权力相较于行政权力依然处于比较薄弱的地位，行政机关倚仗其自身的优势地位及影响力，藐视人民法院依法行使司法权力的情形常常出现。随着司法改革的进一步深入，上述情形将会得到较大改善。但是，目前行政机关不执行、消极执行人民法院行政判决的问题仍较为突出，极大地损害了行政诉讼中原告方的合法权益。

为增强人民法院生效法律文书的神圣性和可执行性，警示、敦促行政机关在以后的行政执法过程当中能够做到依法行政，惩处违法行政行为，新《行政诉讼法》规定，行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，人民法院可以采取下列措施：一是对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；二是在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元罚款；三是将行政机关拒绝履行的情况予以公告；四是向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；五是拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

二、进一步保障行政相对人的诉讼权益，方便行政相对人行使行政诉权

为公民权利提供司法救济是法治国家的一项重要功能。现实中行政诉讼立案难问题突出，法院不愿意受理行政案件，有些受理了也不能公正审理，司法的公信力丧失，导致群众“信访不信法”，每年高达数百万件的行政纠纷进入信访渠道，而进入行政诉讼渠道的只有十几万件。据有关部门统计：2013年，全国信访系统接待超过1 000万人（次），其中涉及对行政机关的行政行为有争议的超过600万件。同期人民法院受理的行政案件不到14万件，作为行政机关自我纠正错误的行政复议受理行政复议案件还不到10万件，二者合计只占当年行政纠纷的3%。行政诉讼的救济作用没有得到很好地发挥，不利于国家治理体系和治理能力的现代化。新《行政诉讼法》为了保障行政相对人及时行使行政诉权，进行了较大程度的修改。

（一）新《行政诉讼法》扩大了行政诉讼的受案范围

一是将“具体行政行为”修改为“行政行为”。修改前《行政诉讼法》用具体行政行为概念，目的是与抽象行政行为相区别，当时的主要考虑是限定行政诉讼的受案范围。由于具体行政行为是一个相对概念，不科学、不准确，实践中有的地方法院不愿受理行政案件，对具体行政行为作过窄解释，对应当受理的行政案件不受理，客观上造成立案难。实际上，对哪些行政行为可诉，哪些行政行为不可诉，法律作了明确列举，没有必要再从概念上加以限制。因此，《修改决定》用“行政行为”取代“具体行政行为”，与“规范性文件”相对应，解决具体行政行为概念存在的模糊空间，实际上扩大了受案范围。

二是将规章授权的组织作出的行政行为纳入受案范围。根据转变政府职能的需要，越来越多的公共管理和服务职能将由社会组织承担。这些组织的行为侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益，也应当纳入行政诉讼解决。为此，《修改决定》在目前《行政诉讼法》将法律、法规授权组织作出的行政行为纳入受案范围的基础上，明确将规章授权的组织作出的行政行为纳入受案范围。有的意见提出，目前许多规章以下的规范性文件授权社会组织实施公共管理和服务行为，建议都纳入受案范围。从保护公民权利的角度看，这一观点是对的，实践中法院也受理这类行为引起的争议。但立法不能完全顺从现实情况而不发挥引领和规范作用，按照依法行政的要求，社会组织实施公共管理和服务行为，都应当有法律、法规、规章作为依据，不能由规章以下规范性文件授权。随着我国法律体系的进一步完善和将来地方立法权向所有设区的市扩大，这一点既是可行的，也是必要的。

三是增加受理的具体列举事项，从原来的八项，增加到十二项。主要是将司法实践已受理、对公民权利影响大的一些行政案件进一步明确，其中将争议较大的行政合同纳入受案范围，颇受瞩目。

（二）畅通行政诉讼通道，促使行政诉讼步入正轨

针对司法实践当中行政诉讼的重大弊病立案难问题，新《行政诉讼法》主要做了两大方面的修改：

一是改革立案程序，建立立案登记制。按照四中全会《决定》的要求，改革行政案件受理制度，变立案审查制为立案登记制。新《行政诉讼法》规定：人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。

二是追究不立案的责任。新《行政诉讼法》规定：对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。

此次《行政诉讼法》的修改，亮点不少，进步颇多，但也留下一些课题、一些争论，需要在实践中去继续研究探索，寻求共识。《决定》提出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”我们知道，实体法能够得到实施，从纸面的法律条文落实到实实在在的权利与义务，必须要有与之相配套、完善的程序法，尽管迄今为止，国内虽然未制定统一的行政法法典，却先后颁布施行了《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规，较全面地规范了行政机关的行政行为，但是在实践当中，行政机关违法行政、滥用职权的情形时常发生，究其原因主要在于行政权力不能得到有效的法律监督，特别是司法领域的行政程序法监督。新《行政诉讼法》的颁布与实施，健全了很多重要的制度，对各级行政机关依法行政，推动依法治国方略的实施提供了无可替代的保障作用。

责任编辑/陈洪超