社区服务设施规划与实施的问题与思考——以重庆主城区为例

孟庆，辜元，李鹏，曹力维，冷炳荣（重庆市规划设计研究院，重庆　401147）

社区服务设施规划与实施的问题与思考——以重庆主城区为例

孟庆，辜元，李鹏，曹力维，冷炳荣
（重庆市规划设计研究院，重庆401147）

社区服务设施的规划建设还缺乏相应的建设机制保障。规划设施与实施设施在空间上的错位，反映出规划编制与实施存在严重的脱节。以控制的符号方式规划的社区服务设施是否能满足市民对社区服务设施的需求？规划编制是否有改进的空间？该文通过对各地的经验分析，提出了若干具体建议，对改进社区服务设施规划编制及管理具有现实的参考价值。

社区规划；社区服务；社区服务设施；规划编制；规划实施

doi：10.3969/j.issn.1671-9107.2015.10.012

0　引言

社区服务设施建设在过去的“单位”建设机制失效后，相应的建设机制保障不力，存在规划的部分服务设施与实施设施在空间上的错位，反映出规划编制与实施存在严重的脱节，规划编制和管理的技术方法不适应公共服务设施实施的现状。在控规中的符号方式规划的社区服务设施通过土地出让条件的纽带作用是否按要求得到实施了？是否能够满足市民对社区服务设施的需求？规划编制是否有改进的空间？这一系列的问题没有引起我们规划编制人员的足够重视。

从各地的经验看，广州市以无偿移交和成本造价移交相结合，保障社区服务设施建设。北京市强调同步规划、“同步建设、同步交付使用”和“协议购买”。上海市强调按标准“征收”和“货币形式兑现”公共服务配套设施和配套用房，设立资金专户，超建部分补交配套设施费。苏州市成立社区服务设施建设和管理的专营公司，规划服务设施集中地块，通过房地产市场招标方式按照规划要求建设邻里中心，提供全面的社区服务。这些经验对改进社区服务设施规划编制和管理有一定的参考价值，希望本文的思考能够引起大家的关注。

1　社区服务设施相关概念

图1　社区服务设施规划示例图

1.1社区服务设施

社区“服务设施”是《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）中的“服务设施用地”概念对应的设施。本文主要讨论居住小区及小区级以下的托幼、文化、体育、商业、卫生服务、养老助残、社区管理等设施。

社区服务设施是基本公共服务设施的主体，基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国社会经济稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件，包括教育、医疗、社会保障和社会就业服务等方面内容（罗震东2011）。

1.2社区管理组织的构成和法律地位

社区管理组织包括：社区居委会、社区服务站（社区党委会）、社区物业服务机构、业主委员会等。

社区居委会：根据自1990年1月1日起施行的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”第八条规定“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生”。工作经费由上级政府财政拨付。

社区服务站（社区党委会）：根据《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市社区服务体系建设规划 （2011-2015年）的通知》，是“社区公共管理服务的综合性平台，作为政府各部门管理服务的接口，承担人口登记、职业介绍、义务教育、计划生育、公共卫生、社会保障、社会救助、居家养老、儿童托管、社会治安、房屋租赁等方面的管理服务”。社区党委会是中国共产党设在社区服务站的基层组织。

社区物业服务机构和业主委员会：是相互聘用关系，业主委员会由业主选举产生，负责聘请物业机构管理社区物业。

2　社区服务设施规划与实施的现状

2.1现状规划与实施机制

社区服务设施规划在理论上应在控制性详细规划中根据规划人口规模确定设施规模。但实际的操作时均以符号的形式标注在分图图则上的居住用地地块上。在出让地块时，没有详细的服务设施空间和规模要求，引起一系列问题。部分出让时间较长的地块完全没有服务设施要求时，按照重庆市政府的规定，每100户提供15～20㎡的社区管理和服务用房，由街道办事处统一安排用于社区服务。

2.2幼儿园和社区体育设施基本能够按照控规进行建设

按照国家教育部及市教委关于学前教育的发展设想，幼儿园属于非义务教育阶段，行政主管部门以监督、指导幼儿园的保育教育工作，幼儿园硬件水平为主，幼儿园的经营则以市场办学为主（私立幼儿园），政府、企事业单位办学为辅（公办幼儿园）。相对而言，公办幼儿园在资金调入、经营历史、社会口碑、政策扶持等方面具有优势，幼儿园的教育质量也较好；而私立幼儿园则受到开发商、民办企业经营者的资金投入、社会道德感等多方面的因素影响，幼儿园的软硬件条件良莠不齐。开发商基本能够按照土地出让条件上对幼儿园的配置要求进行建设，但在移交过程中存在问题，需要幼儿园的办学机构拿出足够的租金才能交出来作为幼儿园使用。

图2　重庆市景德幼儿园

图3　重庆市大地幼儿园

重庆市居住区公共设施配套主要是按照 “谁开发、谁配套”的原则进行建设，社区体育设施则依据市规划局出台的《重庆市住宅项目配建体育设施规划管理暂行规定 （试行）》，由具体的楼盘开发商进行出资与配套建设，规划部门在体育设施类型和体育设施占地面积上进行控制管理。建成移交后，社区体育设施则一般由物业公司进行管理与维护。

2.3社区文化、卫生、民政、商业和管理设施缺乏空间规划引导

图4　大渡口区古渡社区设在社区管理用房的文化室

2.3.1社区文化活动室由街道与文化主管部门资助设立

据调研，社区文化活动室的建设与活动资金有多方来源。按照市委全委会提出的“实现社区文化活动室建设全覆盖”的具体要求，市财政每年将划拨3000万专项资金，从2013年起推动建设标准化社区文化活动室。与之同时，各区文广局也针对社区文化活动室的具体建设要求，给予一定补助，如配送音响、吹打乐、相机、摄像机等文化设施设备，同时指导社区文化活动室的功能建设。此外，部分街道、非政府组织也拨付相应活动经费，用于社区文化活动的开展，推动社区文化建设（如大渡口古渡社区）。总体上与控制性详细规划确定的符号位置没有相关性。

2.3.2社区卫生服务站由卫生主管部门审批，卫生服务中心负责日常管理

社区卫生服务设施主要指社区卫生服务站。从我国目前的医疗卫生设施设置来看，社区卫生服务站归社区卫生服务中心管辖，接受社区卫生服务中心的管理、医疗卫生指导与相应的质量监督，分为直管站和社会站（民营机构申报）。社区医疗卫生设施提供基本服务包括公共卫生服务和基本医疗服务两个方面。公共卫生服务包括12项内容，基本医疗服务包括6项内容。社区卫生服务站由区县卫生主管部门根据卫生服务中心的能力和社会机构的申请自己决定配置位置，一般按照500m范围内没有医院、200m范围内没有医疗卫生服务机构为密度控制原则，与规划部门的控制性详细规划确定的位置没有联系。

表1　社区卫生服务设施服务项目内容

2.3.3日间照料中心由民政局督促街道或辅助社会组织建设与运营

社区养老设施即日间照料中心，该类设施建设起步较晚，现状建成设施较少，相应的能服务的人口少，需求缺口较大。如重庆主城社区5.4万人才拥有一个托老所，托老所数量严重不足，服务半径过大。从实施来看，市民政局要求街道办事处是建设日间照料中心的责任单位，其选址方式有以下几种：第一，占用每百户20m2的社区管理和服务用房指标，与社区服务中心集中建设；第二，在社区内租房建设；第三，委托社区内养老院附属建设。以政府购买服务的方式运行，比如寸滩街道日间照料中心则由新家道家政服务有限公司运营，寸滩街道发放养老券，补贴贫困、残疾老年人部分资金，用以在此购买服务。空间上与规划部门的控制性详细规划确定的位置没有联系。

图5　江北区寸滩街道老年人日间照料中心

2.3.4社区管理和公益性服务设施按有关政策无偿提供给街道办事处使用

社区管理和公益性服务设施用房针对已出让地块，重庆市按照每100户应提供15m2以上的社区服务站用房，无偿用于社区组织工作和居民公益性服务。但是，在执行过程中开发企业移交的用房在面积数量上基本能够按照规定提供，但在空间区位分布和面积功能大小上难以满足要求。如某楼盘，将分散的10余处物业作为社区管理用房移交给街道办事处作为社区服务用房管理，许多物业点市民都难以到达和使用，这种现象普遍存在。空间上与规划部门的控制性详细规划确定的位置没有联系。

2.3.5社区基础商业设施由商业主管部门以财政补贴方式进行引导

主要是指菜店或“社区示范超市”，市场化程度高，规划保障不足。在控规成果要求中常常被忽略，基本没有相应的要求，被纳入市场调节范畴，政府保障力度不足。现行的主要保障措施是根据《重庆市商业委员会关于做好2010年培育评定社区示范超市建设社区经营网点工作的通知》规定，对验收合格的“社区示范超市”，区分新建和改建，市级财政分别安排6000～10000元的补贴，引导社区基础商业设施的建设。空间上与规划部门的控制性详细规划确定的位置没有联系。

3　重庆市社区服务设施规划实施中的主要问题分析

3.1社区管理和服务设施承载功能多，空间需求大

根据现场调查研究情况，我们汇总了社区管理和服务设施承载的功能主要包括：（1）社区党委会；（2）社区居委会；（3）平安和谐建设工作站；（4）社区警务室；（5）老年人活动室；（6）残疾人康复室；（7）信访调解室；（8）社区便民服务站（社会事务工作站）；（9）社区计划生育服务站；（10）社区卫生服务站；（11）社区劳动与社会保障服务站；（12）市民学校；（13）综治工作站；（14）社区消防室（应急物资储备室、民兵器材室）；（15）社区文化活动室（社区书屋）；（16）妇女儿童避灾室；（17）侨胞协会；（18）科技协会；（19）党员远程教育终端站；（20）党员活动之家；（21）人大政协之家（人大代表工作站）；（22）四点半课堂；（23）社区戒毒（康复）室（社区戒毒指导站）；（24）农民工综合服务中心；（25）爱心储蓄银行；（26）艺术社团活动室（多功能室）；（27）技能培训室。现状多采用“一室多用”方式进行服务，从调研的7个社区办公用房看，3个有相对独立的办公空间，能满足重庆市政府规定使用面积不低于500m2的要求，4个临时租用住宅建筑进行办公的空间基本不能满足需求。

3.2行业管理间相互脱节

在控规编制和土地出让条件的论证过程中，相关主管部门参与力度差距大，教育部门能够有很好的协助和参与，卫生、文化、体育、民政部门基本不参与这两个阶段的决策过程，有的部门如卫生和民政部门，根本不知道在控规中对他们的基层设施布点有考虑。所以在具体设施落地时，根据自己的理解，决定设施地点。规划在社区服务设施的空间统筹中的作用没有得到良好发挥。各行业都有自己的行业标准和设施建设体系规划，但是没有空间规划作为支撑，难以得到空间保障。各部门对规划部门保障空间的呼声也是非常大，与规划部门脱节严重。

3.3社区服务设施用房产权不明晰，缺乏移交机制保障

在现行社区用房规划建设管理中，社区办公和服务用房普遍按照每100户20m2的配置政策控制和执行，由于社区设施移交保障机制不健全，对产权移交缺乏明确规范，仅要求无偿提供社区服务用房，使得移交不及时，或移交的房屋难以使用。在实际走访和调研中，开发企业对本属于免费提供的社区公益性服务用房还要征收高额的各种税费，有很大的抵触情绪。

3.4设施质量和数量不符合标准要求

社区养老设施建设质量不达标，功能单一。养老设施调研中发现，社区养老设施建筑面积偏小，仅能满足基本职能。如老年人日间中心平均面积仅有200～300m2，与国标最低750m2要求有较大差距。大部分租房建设也无独立占地，室外活动场所难以保障。

幼儿园实际建设形式随意性大，多数不符合建设规范要求。当前政府倡导学前教育纳入市场行为，幼儿园的主体建设者为所在地的房地产开发商。由于幼儿园在规划时只明确了布点，即土地招拍挂条件中只表明了需要配置幼儿园，但没有提供具体的建设位置、规模等条件，因而在实际建设幼儿园时，完全取决于房地产开发商在商业开发利益与公共服务设施配套供给之间的权衡，造成幼儿园实际建设形式随意性大，多数不符合建设规范要求。

图6　某居住区体育设施配置分析图

4　对完善社区服务设施规划和实施的建议

4.1鼓励托儿所靠近居住小区服务中心独立占地

幼儿园的服务范围主要为其所属的居住小区（组团）及附近的居住楼盘，因每天上下学接送孩子、陪伴孩子嬉戏游玩的缘故，幼儿园也成为相邻居住小区（组团）居民日常交往、活动的重要所。从方便居民日常生活及提供服务的角度，幼儿园鼓励结合社区文化中心、社区体育活动场地、社区商业中心、邻里公园、公交站场、社会公共停车场等设施设置，形成综合性的社区服务中心。控规中的幼儿园规划应明确空间布局，划定独立地块边界线。应细化建设规模，完善地块指标一览表，明确标注幼儿园地块编号、占地面积、用地性质、容积率、建筑密度、建筑限高、绿地率、幼儿园办学规模、最小建筑面积以及其他需要控制的选址、配置要求等。

4.2控规应区分已出让地块和未出让地块分别提出社区设施配置要求

城市中有大量的已出让地块，由于原控规编制时社区设施配置要求不明确，导致社区设施配置要求没有在土地出让条件中规定。现行的办法要求按照每100户提供15～20m2的标准提供社区管理和服务用房，有街道办事处负责统筹安排。对已出让地块此办法具有一定可操作性。

对应未出让地块的规划，建议按照我市新的公共服务设施配置标准，按照规划的居住小区规模，分别计算文化、教育、卫生、体育、民政和社区管理用房的面积，将相应的社区服务设施以符号方式安排在规划的居住用地 （R）服务设施用地（R12R22R32）内。同时，明确相应的建筑面积控制要求，做到定量和定位。

4.3完善社区服务设施的征收和移交管理机制，落实征收资金

建立区县级财政负责的社区服务设施资金保障机制。将开发企业无偿提供的社区公共设施建设的费用，转为社区公共服务设施配套费，集中用于社区中心建设和收购。以幼儿园为例，通过收购幼儿园的使用权，将其纳为国有资产，由教育行政主管部门负责幼儿园的统筹设置、幼儿园的办学管理，或公办、或按较低价格转交给民办经营者，规避由市场运作带来的学前教育供给不平衡。已纳入出让条件的设施，应明确规定采用无偿征用的方式移交给区县级国有资产管理机构。

4.4建立专业化公益性的社区服务设施接收运行管理机构

建议政府推动建立公益性非营利社区服务组织，负责接收营运社区服务用房和服务机构。根据联合国的有关文献对非营利组织的主要特征归纳为：（1）大部分资源来源于资财的供给者，他们不期望收回或据以取得经济上的利益；（2）业务运营的目的主要不是为了获取利润或利润同等物而提供产品或劳务；（3）没有明确界定的所有者权益及其出售、转让或赎回以及凭借所有权在组织清算、解散时分享一定份额的剩余资财。

上述特征符合社区服务组织的主要特征，应鼓励各区成立公益性非营利社区服务组织授权运作和管理辖区的社区综合服务中心物权。社区综合服务中心的设施以公益性为主体，应作为公共财产，纳入区级政府的国有资产管理范畴，以降低社区服务运行成本，通过专业化的服务，提高社区服务质量。

一方面对开发企业按照土地出让条件移交的社区服务中心用房进行统一接管，并统筹给相关社区服务机构使用。另一方面对于规划已建成区和城乡结合部已分散建成的社区用房，可统一交由公益性非营利社区服务组织进行市场化整合，转化为建设费用，用于社区中心的改造和建设。再者，就是已出让但还没有进行建设的社区服务设施用房，原则上按照评估价格支付给公益性非营利社区服务组织统筹使用，按照社区规划进行选点或租用社区综合服务中心用房。

5　结语

社区服务设施作为基本公共服务的载体，要实现均等化，是一项长期的目标，应该上升到保障每一个公民拥有平等发展机会和基本人格尊严的高度去认识。城乡规划工作者在此项事业中可以努力的空间很大，需要大量精细化的规划工作，包括完善控制性详细规划的分图图则成果要求和土地出让条件的深入论证等，希望通过此文的思考，能够引起大家的重视，在规划每一个设施符号的布局中自觉落实，让我们的生活更加便利和舒适。

［1］张大维.公平与效益视角下的社区服务设施建设［J］.现代城市研究，2011（7）.

［2］姜莘.城市型社区配套设施规划类型及规模的确定［J］.合肥工业大学学报，2011（4）.

责任编辑：孙苏

“山城模式”助推小城镇腾飞

重庆市集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体，地形地貌复杂、文化丰富多样、经济发展不平衡、功能定位存在差异。对拥有特定的不可替代资源的小城镇，鼓励依托优势资源向特色鲜明、功能独特、环境优美的方向发展，以旅游资源开发促进小城镇建设。如北碚区静观镇种花养草已有500多年历史，是全国花卉艺术五大流派之一——川派花卉艺术和重庆梅文化的发源地，静观镇发掘种花养草历史底蕴，建立起40多个花卉精品园，形成“十里腊梅观光走廊”。

对位于农产品主产区和重点生态功能区的小城镇，支持其健全公共服务职能，形成一定区域的公共服务中心。如垫江县澄溪镇设立 “稻草援助中心”、“澄溪老年福利服务中心”，帮助困难群众与农村空巢老人。

充分利用重庆复杂的地理环境要素，着力构筑环境景观的异质性和城镇形态的多样性，创造出具有 “地域特征”、“时代特点”的小城镇。如江北区五宝镇发挥东临长江、三面环水、一面靠山的良好生态环境，打造天然"绿色氧吧"，营造远离都市的静谧之地；合川区三汇镇以"山石之都、生态之城"定位小城镇建设。切实保护和恢复代表重庆传统风貌的典型建筑和地段。如沙坪坝区磁器口古镇，人文荟萃、风景优美、独有“一江两溪三山四街”地貌，“一条石板路，千年磁器口”，是重温老重庆旧梦的好去处；酉阳县龚滩古镇保存50多座形态各异的吊脚楼、三公里长的石板街、150余堵别具一格的封火墙、200多个古朴幽静的四合院，被称之为乌江画廊上最理想的艺术创作基地。

（摘自：《中国建设报》）

Problems in and Reflection on Planning and Im plementation of Community Service Facility

There is no related constructionmechanism for the p lanning and construction of community service facility.The spatial dislocation of planning facility and implementation facilitymirrors thesevere lossof planning compilation and implementation.Can the community service facility plannedw ith controlled symbolmethod meet the civil requirements for community service facility？Is there any improvement space for planning compilation？Based on theexperienceanalysis，some suggestionsare listed for reference.

community planning；community service；community service facility；planning compilation；planning implementation

TU984.11+3

A

1671-9107（2015）10-0012-05

2015-09-01

孟庆（1967-），男，重庆人，研究生，高级规划师，主要从事城市规划研究与设计工作。