基层党组织执行力评价体系构建研究

李美娟

[摘要]基层党组织作为党工作的战斗堡垒，不断提升基层党组织执行力是加强党的执政能力建设的必然要求。本文是在全面分析基层党组织执行力的生成与影响因素的基础上来构建基层党组织执行力的评价体系，整个评价体系由5个一级指标、18个二级指标和47个三级指标对基层党组织及其成员的各项工作执行情况进行更系统、科学的评估，从而进一步提升基层党组织的执行力，同时希望对促进基层各项制度的完善提供借鉴的作用，使基层党组织的工作更加全面和科学。

[关键词] 基层党组织；执行力；评价体系

一、基层党组织执行力的生成与影响因素

目前对于“执行力”的研究已经从工商管理领域发展到了政府领域，从2006年“执行力”一词正式写入政府工作报告开始，我国政府开始加大对执行力问题的关注。党的十八届三中全会通过的《决定》上指出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”[1]，到2015年《政府工作报告》中，仍继续强调，“增强政府执行力和公信力，促进国家治理体系和治理能力现代化。” [2]从“执行力”建设正式纳入国家治理范畴以来，党和政府多次强调要提高政府执行力和公信力，执行力建设已经成为国家治理必不可少的方面。同时，十八界三中全会《决定》中还强调“创新基层党建工作，健全党的基层组织体系，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，引导广大党员积极投身改革事业，发扬‘钉钉子’精神，抓铁有痕、踏石留印，为全面深化改革作出积极贡献。”

与此同时，随着越来越多的专家学者也开始逐步致力于这项研究之中，笔者结合学术界对执行力的定义和基层党组织的实际情况，把基层党组织执行力定义为，基层党组织及其工作人员在准确理解党的政策目标的基础上，制定行之有效的方案，充分利用基层党组织各项资源的同时，贯彻落实上级的路线、方针政策及工作部署的实践和操作能力，是提高执行命令、完成任务、达到目标、直接服务群众及凝聚人心的能力，即我们通常所说的“贯彻落实”。

（一）基层党组织执行力的生成

基层党组织执行力是一种“合力”，是对上级政策的“理解力”，对本地实际情况的“调查研究能力”，是“计划实施力”、“组织协调力”、“激励力”等诸力的集合，以及与基层党组织内的执行主体、制度、资源等共同发生效应的力量。[3]基层党组织执行力的构成要素的质量高低直接影响着执行力的强弱。

而根据整个基层党组织的执行过程，基层党组织执行力的力量是在执行主体的领导下进行的，在执行环境中充分调动各项执行资源，制定行之有效的执行策略，在执行制度的保障下与执行客体相互作用。正是在执行的过程中这几方面相互协调、作用而生成了基层党组织的执行力，而执行力强弱的最主要标志就是执行效果的好坏。

同时，基层党组织执行力是具体与抽象的统一。基层党组织执行力的产生包括制定策略、选择工具、协调组织和资源、执行计划、进行控制等一系列环节，而这个过程正是其具体性的体现；基层党组织执行力是一种包涵各个要素于一体的合力，这种合力的属性体现着执行力的抽象性。

（二）基层党组织执行力的影响因素

基层党组织执行力的构成要素质量的高低，直接影响着其执行力的强弱。从内外因的角度进行分析，笔者认为影响基层党组织执行力强弱的内因主要包括执行主体的因素、执行客体的因素、整个执行的流程和执行的绩效；影响基层党组织执行力的外因主要包括执行的策略因素、执行制度因素、执行资源和执行环境的因素。

在基层党组织执行力构成的诸多要素中，执行主体是各构成要素中最能动的因素，占据主导性的地位，直接影响着执行力的优劣和强弱，其他一切要素都要在主体的指引下才能发挥作用。基层党组织的执行主体既包括执行者个人，也包括整个执行组织。执行主体的素质、执行主体的利益、执行主体的理念等都是衡量基层党组织执行力的重要指标。

基层党组织的执行客体是指基层党组织在执行各项方针政策时所作用的对象，不仅包含着作用对象的情感、意愿、心理和习惯，也包含着作用对象的素质、行为和能力等多种因素。基层党组织的执行过程是执行主体与执行客体之间的相互作用过程，在这一过程中，客体的行为要受到主体的制约和规范，利益关系也要重新进行调整。

基层党组织的执行流程是执行的具体操作过程和实现方式，执行的流程是执行力实施的关键环节，组织执行结构设计和基层党组织沟通与信息传播程度都是衡量执行力的指标。

执行绩效是衡量执行效果好坏的最直接指标，反映着基层党组织执行力的强弱。要把执行绩效贯穿整个执行投入和产出的过程中，对整个执行过程进行监管，把执行绩效与执行效率、效果和效益统一起来，作为衡量基层党组织执行力水平的重要标准。

基层党组织执行策略是一个关于应该怎样做的问题，是整个组织的战略决策，对基层党组织的工作起着向导性作用，指引着组织执行各项任务的方向。美国学者利文斯顿说：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整和优雅的方案，去解决一个错误的问题，对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大的多”。[4]执行主体只有充分领会上级方针政策的精神实质，才能结合实际情况，制定出更精确的具体实施方案作为政策执行活动的依据，才能更好的执行。

基层党组织的执行制度是由组织内各个架构及运作制度、沟通决策机制、执行资源配置、执行监控机制、绩效奖惩评价机制等共同组成的。同时，在各个制从而使各个执行部门职责清晰，使各种执行要件得以畅通无阻的传递信息，从而提高基层党组织的执行力。[5]

基层党组织的执行资源主要指，执行主体在执行各项方针政策的过程中所需要的物质、经费、信息、权威资源等在内的各种资源。充足的执行资源是确保能够充分、有效执行的前提和必不可少的条件。

基层党组织的执行环境是独立于基层党组织的执行政策的外部条件，直接或间接影响、作用于基层党组织执行主体和执行主体活动的过程、方式、结果的外部要素的总和。主要是指其所处的外部政治环境、经济环境、文化环境和社会环境。

二、基层党组织执行力评价指标体系构建

对基层党组织执行力进行评价，不仅有利于科学的评估基层党组织及其成员对政策目标的完成情况，同时对促进基层党组织的绩效考核以及奖惩机制的发展有着不可替代的作用，从而彰显出基层党组织工作的科学性和权威性。

（一）基层党组织执行力评价指标体系的构建原则

一是科学性原则。指标体系设计要在科学发展观的指导下，与广大人民群众的根本利益要求相一致，同时确保指标体系既能与政策目标相一致，也有自身规范性，使各级指标相互协调与配合；二是全面性原则。指标体系应包括所有能反映基层党组织执行力的重要指标，从而能够多层次、系统完整地反映基层党组织执行力的数量、质量和规模水平；三是系统性原则。指标体系是由多个评价指标要素共同构成的一个系统，因此要考虑执行力系统的每个影响因素以及其重要程度；四是独立性原则。在同一指标体系内，各指标和指标体系的关系是部分与整体的关系，因此应保持各个部分的相对独立性，避免出现交叉和类似的情况；五是可操作性原则。各个具体指标的设计都要实事求是、从实际出发，针对地方的实际情况，同时指标的设置要合理，评价指标数量不是越多越好，要尽可能简洁，避免因指标体系太复杂增加评价工作的统计和计算工作量；六是动态性原则。指标体系的设计要有前瞻性，政策的执行是一个长期的过程，要求指标体系不仅能评估当前的基层党组织执行力的状况，还能根据社会的发展不断对自我进行改进和更新；七是可测性原则。可测性原则要求尽可能的对指标体系的内容直接观察和测量，因此指标的设计要将其进行逐级分解，应尽量保留定量指标，对于一些专家打分也难以确定的指标应舍弃；八是真实有效原则。只有研究的信息资料真实有效，评价的结果才能更准确，从而真正反映出基层党组织执行力的现状。

（二）基层党组织执行力评价指标体系的构建

对基层党组织执行力的评价实际上是对基层党组织执行力所受影响的程度进行评价。本文根据影响基层党组织执行力强弱的内外因素建立基层党组织执行力的评价指标，结合我国基层党组织的实际情况和前文对执行力影响要素的分析，在充分考虑各个影响因素的重要程度下，确定影响基层党组织执行力的评价维度以及评价指标。

基层党组织执行力的评价指标是基层党组织评价的依据，对评价指标的选取要充分考虑评价指标与基层党组织执行了的相关程度，筛选掉信息少、不重要的指标。由于目前还基本没有对基层党组织执行力进行评估的文献资料，本人主要参照了国内外地方政府执行力评估指标[6][7]、政策执行力评估指标[8]和绩效评估指标[9]的选取和设计，并遵循上文所列的指标选取原则，从影响基层党组织执行力的要素出发，构建了一套评价基层党组织执行力的指标体系，为日后建立具体的基层党组织执行力评价体系提供参考的依据。

在前文分析的基础上，本文构建的基层党组织执行力评价指标体系包括1个目标层A，6个准则层B，18个次准则层C和47个评价指标D共4个层次。（具体实施时也可根据各地基层党组织具体情况再进行细分。）目标层A是基层党组织执行力，它是我们评价研究的最终目的。目标层由准则层B构成，包括执行主体B1、执行客体B2、执行流程B3、执行资源B4、执行环境B5和执行绩效B6这6个方面。其中执行主体B1包括次准则层内的主体共识度C1、方案制定力C2、执行人员素质C3；执行客体 B2包括目标群体共识 C4和目标群体素质C5；执行流程B3包括规范化程度C6和协调程度C7；执行资源B4包括人力资源 C8、物质资源C9、信息资源C10、权威资源C11、权力资源 C12这五个方面；执行环境B5包括政治环境C13、经济环境C14、文化环境C15、社会环境C16这四个方面；而执行绩效B6则包括满意度C17和执行效度C18。为了更准确的对基层党组织执行力进行评价，将次准则层进一步细分，明确评价体系的指标，指标层D共有47个，是基层党组织执行力进行评价的直接对象。主体共识度C1包括政策理解力D1、政策认同力D2、政策转化力D3；方案制定力 C2包括方案科学性D4、方案完整度D5、方案灵活性D6；执行人员素质C3包括执行态度D7、业务能力D8、创新能力D9、知识结构D10；目标群体共识 C4包括政策理解力D11、政策支持度D12、政策参与度D13；目标群体素质C5包括生活习惯D14、行为规范D15、文化程度D16；规范化程度C6包括组织职位设置合理度D17、权责平衡度D18、层级结构合理度D19；协调程度C7包括组织内协调D20和组织间协调D21；人力资源C8包括人员数量D22和人员质量D23；物质资源C9包括本地财政收入占本地GDP比重D24、执行经费的保障度D25；信息资源C10包括信息获取及时度D26、信息技术使用度D27、信息质量真实度D28；权威资源C11包括基层党组织公信力D29、基层党组织形象度D30、法律法规支持度D31；权力资源C12包括权力大小与执行力成正比D32；政治环境C13包括制度完备度D33、制度效度D34；经济环境C14包括GDP总量D35、GDP增长率D36；文化环境C15包括执行文化引导力D37、执行文化约束力D38和执行文化激励力D39；社会环境C16包括科技发展水平D40、教育发展状况D41、人口规模D42；满意度C17包括上级对执行力的满意度D43、群众对执行力的满意度D44；执行效度C18包括政策执行速度D45、政策措施有效度D46、政策执行效益度D47。

基层党组织执行力评价指标体系是由一系列相互联系、相互作用的基层党组织执行力的评价指标构成的集合体。这个集合体要能够描述和反映基层党组织在各个时期内执行力的发展状况。在评价基层党组织执行力的过程中，还有一些需要注意的问题。

三、基层党组织执行力评价过程中的注意事项

基层党组织执行力的评价是一个包含各个环节的复杂过程，因此在具体的执行过程中应注意以下几点：（1）在评价的过程中应充分认识到沟通的重要性把“沟通问题”放在首位。评价过程是由诸多环节构成的，我们不仅要保证每一个环节的准确性还要处理好上一个环节与下一个环节的衔接问题。保障评价主客体之间信息的流畅，形成双向互动的流畅，在确保评价客体和评价对象收到准确的信息，同时评价主体能及时收到其反馈的信息，从而保证沟通的畅通。通过这种双向互动，不仅能实施好评价计划，同时能提升基层党组织执行力。具体来说，这种沟通既包括基层党组织内部人员的沟通，消除内部人员的顾虑，加强他们对执行力进行评价的了解和认识，激发他们的工作热情、责任感和紧迫感，从而赢得公众的认可和支持；也包括基层党组织与大众的交流，运用宣传、调研等方式，使公众了解评价指标，并根据公众的愿望与诉求，调整各项指标，使指标更具有科学性。（2）应合理应用评价结果。对基层党组织执行力进行评价，不仅仅是为了量化基层党组织的执行力，更重要的是通过评价结果进行改进，提升基层党组织的执行力。只有更有效的应用评价结果，才能彰显其评价的价值。根据评价结果，建立相应的评价结果反馈机制，与其他措施共同形成“制度合力”，对评价结果采取管理措施，控制评价结果的有效实施，从而更进一步推动基层党组织执行力的评价。（3）确保执行评价体系的制度保障。我国现行的政府评估多根据“红头文件”进行，而“红头文件”的变动性阻碍了基层党组织管理的提高。基层党组织执行力的评价体系缺乏明确的制度、法律保障和完善的评价机制。传统的官僚行政管理模式显示，评价的主动权掌握在领导和上级的手中，评价过程也因此存在很大的随意性。虽然目前国家一直倡导让权力在阳光下运行，但公开的大多数政务信息都不是关键的信息，公众也因此无法正确评价基层党组织的执行力。因此，要解决这种制度阻碍问题，必须在法律上给予强有力的支持。 [10]不仅要通过立法，明确规定基层党组织执行力评价在党组织管理中的地位，还应根据实际情况，规定执行力评价的范围和方法，从而保证执行力评价的客观真实性和公正有效性。

[参考文献]

[1]习近平.《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》[M].北京：人民出版社，2013.

[2]李克强.《政府工作报告》[M]. 北京：人民出版社，2015.

[3]谢庆奎、陶庆.政府执行力探索[J].中国行政管理.2007（11）：9-11.

[4] [美]J.S.利文斯顿.受良好教训管理者的神话[J].哈佛商业纵览1971（1）.//张金马. 政策科学导论[M].北京：中国人民大学出版社，1992：133.

[5]石维富、李东.新时期基层党组织的执行力建设研究[J].人民论坛.2013（3）：39.

[6].魏红英、李慧卿.我国地方政府执行力测评指标体系研究[J].国家行政学院学报.2008.1.23-26.

[7].吴抒等.政府执行力评价指标体系研究[J].中共南京市委党校学报.2012年第6期：60-65.

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[9]蒋慧亮.基层党组织绩效考核体系建构与实证的研究—以湖南省贵阳县为例[D].湘潭大学.2012（10）：15-28.

[10]中国行政管理学会课题组.政府部门绩效评估研究报告[J].中国行政管理，2006（5）：11-16.

[基金项目] 本文为2015年度河北经贸大学硕士研究生创新计划项目的研究成果。■