北京市对口援疆成效、特点与建议

高　玉（中央民族大学经济学院，北京100081）



北京市对口援疆成效、特点与建议

高玉
（中央民族大学经济学院，北京100081）

对口支援和帮扶是促进区域协调发展、巩固和增进各民族大团结的重大举措。“十二五”时期，北京市援建和田注重优先推进安居工程，重点促进产业振兴，着力完善教育体系，有力促进了和田地区的发展。北京市对口援疆主要特点有：重组领导机构开展援建工作，以科学规划促进对口支援，确立援疆资金稳定增长机制，科学选定对口支援项目，以就业为目标促进产业发展，将对口援疆纳入首都教育整体安排。要推进北京市对口援疆工作，应着力做好产业援助、人才援助和创新机制三项工作。

对口援助；产业援疆；和田模式；民族经济

对口支援和帮扶是促进区域协调发展、巩固和增进各民族大团结的重大举措。中共十八大和中央民族工作会议都强调指出，要通过开展对口支援等形式，进一步加快边疆民族地区发展步伐，实现与全国人民一道全面建成小康社会。北京市对口支援和帮扶的和田地区是国家扶贫攻坚的主战场。“十二五”时期，北京市把对口支援新疆作为北京分内的事来办，始终坚持首善标准和“科学援疆、全面援疆、真情援疆”理念，发挥首都优势，注重民族边疆地区造血能力培养和发展能力提升，以对口支援规划和协议为先导，以资金支持为保障，以项目援建为抓手，以智力支援为特色，初步形成了独具北京特色的和田援建模式。

一、对口援疆的基本成效

（一）北京市对口援疆的总体概况

新疆和田地区是国家扶贫攻坚的主战场。2010年中央部署开展新一轮对口支援，确定首都北京对口援建和田地区。根据中央《关于进一步加强和推进对口支援新疆工作的实施方案》，北京市重点对口支援和田市、和田县、墨玉县、洛浦县（简称“一市三县”）及新疆生产建设兵团第十四师团场，涉及面积约8.21万平方千米、人口约135万人。

和田地区位于新疆维吾尔自治区最南端，属于新疆南疆三地州之一，是一个典型的少边穷传统农业地区。和田地区总面积24.81万平方公里，边境线210公里。全地区辖和田市、和田县、皮山县、墨玉县、洛浦县、策勒县、于田县、民丰县7县1市和生产建设兵团第十四师及所属团场，总人口225.82万人，其中维吾尔族占96.3%、汉族占3.5%、其他民族占0.2%，全地区农业人口占85%以上，现有耕地325.76万亩。和田属干旱荒漠性气候，年均降水量只有35毫米，每年浮尘天气220天以上，其中浓浮尘（沙尘暴）天气在60天左右。和田油气、矿产资源勘探丰富，中石油、中石化两大油气公司已把和田列入重点勘探开发地区，中石化已通过玉北油气田会战方案。和田特色产业发展潜力巨大，和田地毯、维药、阿胶、大芸、核桃、石榴、甜瓜、红枣、玫瑰系列产品在全疆乃至全国都有一定影响［1］。

（二）重点领域

1.优先推进安居工程。北京市将改善当地群众住房条件作为援建工作的重中之重，优先推进农村地区的富民安居工程和城镇棚户区改造工程，全面改善城乡居民的居住条件。譬如，2011年完成安居富民工程任务32615户，实现了“当年开工、当年完成”。截至2013年底，45万余城乡居民居住条件得到根本性改善。在工程实施中，北京市和田援建指挥部因地制宜，挖掘产业发展潜力，创造了“一村一规划”的实施模式，如对安居富民工程进行统一设计和雕饰，为发展乡村旅游创造条件；为贫困农场配建蔬菜大棚和鱼塘，把安居与就业、增收结合起来。

2.重点促进产业振兴。一是高效农业扶持提升工程。北京市财政投资7600万元，支持发展特色林果高效节水种植项目、设施农业项目及建设现代农业园区，带动增加特色林果节水种植、设施农业面积2万亩以上。二是北京和田工业园区建设工程。累计安排8000万元，对北京和田工业园区建设投融资实施主体进行注资，融资规模达到2亿元以上，成为带动受援地经济发展和扩大就业的重要引擎。三是特色旅游精品线路设计与开发工程。安排4900万元，重点打造大漠丝路、昆仑河谷、雪域牧场、维吾尔文化风情等四条精品旅游线路，逐步形成和田特色体验式旅游精品线路和品牌。

3.着力完善教育体系。北京市把教育援疆作为对口支援的优先内容，以“双语”教育为先导，以示范校建设为引领，着力完善和田教育体系。具体地说，就是实施“四大工程”。实施“双语”教育工程，开展“双语”教师培训、开办学前“双语”教育提高班等，全面提高和田的“双语”教育规模和质量。实施标准化学校建设工程，在和田地区“一市三县”改造、建设幼儿园、小学、初中示范校，加强标准化高中体系建设，全面提升当地教育事业发展水平。与此同时还大力实施职业教育和农村寄宿制学校基础设施提升工程，通过新建职业技术学校和改造农村寄宿制学校等，提升和田职业教育水平。

（三）初步效果

1.北京市援疆有力促进了和田地区的发展。根据北京市对口支援和经济合作工作领导小组办公室的统计数据，“十二五”时期（截至2015年10月），北京市援助和田地区资金总额达79亿元，超额完成中央规定任务7亿元，共安排援建项目500余个，促进了受援地民生改善和社会稳定。取得的成效集中体现在以下几个方面：（1）改善城乡住房基础设施，80余万城乡居民居住条件得到极大改善。（2）增加受援地群众就业，援建项目和招商引资企业累计提供就业岗位1.6万个。（3）加强双语教育，累计培训教师6622名，新改扩建各类学校30所。（4）开展医疗援助。新改扩建医院7所，累计培训骨干医生、基层医务人员和医院管理干部4422名，开展“两癌筛查”、白内障复明、“先心病”儿童治疗等免费医疗救助活动。（5）人才支援。共选派641名优秀干部和专业技术人才支援和田，累计轮训和田地区县乡村三级党政干部12647人，培训各类专业技术人才18095名。

2.北京市援疆资金杠杆作用明显。2014年，和田地区生产总值达198.4亿元，而2009年仅为88.5亿元，年均增速近20%。和田地区的财政收入实现成倍增长。譬如，和田地区2009年财政收入仅为5.4亿元，2014年已达15.8亿元。2014年，和田地区2.3万户、9.1万贫困人口越过贫困线，农牧民人均纯收入突破5000元，达到5309元，增长16.9%［2］。

图1　2006-2014年和田地区生产总值及增速

二、主要特点

北京市对口援助新疆开始于1994年，在全国各省市中其援助力度最大。2010年中央部署新一轮援疆工作以来，北京市积极探索具体的援疆模式，尽可能引导社会力量参与产业援助，形成了“挂职干部为纽带，支援资金为引领，社会资源为补充”的更广泛、更全面的首都对口援助工作新格局，初步形成了独具特色的援疆模式。

（一）重组领导机构开展援建工作

整合北京市对口支援和区域合作的领导机构，成立了以市委书记为组长、市长为常务副组长的北京市对口支援和经济合作工作领导小组，下设领导小组办公室和新疆和田指挥部等，领导协调力度加大。为援助新疆和田配备了精干的干部人才队伍，建立了包括资金安排、支援任务、前后方协调、政府和社会资源统筹的工作机制，提升了贯彻落实国家区域协调发展战略的水平。2010年为贯彻落实中央有关对口支援新疆工作的部署和要求，进一步加强北京市对口支援工作的统筹领导，经北京市第十届市委常委会第143次会议研究决定，将北京市西部开发工作领导小组（北京市援藏工作领导小组）、北京市支持三峡库区移民工作领导小组、北京市对口支援地震灾区领导小组合并，组建北京市对口支援和经济合作工作领导小组。主要职责是：贯彻落实中央、国务院有关对口支援工作的方针政策和经济合作的战略规划，研究提出北京市对口支援和经济合作的战略规划、工作计划、政策措施，统一领导、组织协调北京市对口支援和经济合作工作，研究解决对口支援和经济合作中出现的重大问题。

（二）科学规划促进对口支援

1.围绕规划开展工作。同时组织开展对重点区域、重大项目的研究。围绕对口支援的重要领域和项目，北京市协调和田地区共同编制《北京市“十二五”时期对口支援和区域合作规划》以及重大援建项目专项规划。北京市正在科学编制“十三五”时期的援疆规划，使其与北京市“十三五”规划和受援地“十三五”规划相衔接［2］。北京市还组织开展包括区域产业发展合作规划、区域基础设施一体化规划、以及重点合作区规划等重要规划。

2.分目标分部门落实规划。北京市将规划提出的预期目标、对口支援任务以及区域合作任务主要分解落实到和田指挥部和相关部门，各负其责、逐步落实，并将其纳入到和田指挥部和相关部门的综合评价和绩效考核体系之中。

3.做好规划实施评估。北京市建立规划实施评估制度，围绕规划目标、重点任务、重点项目和重要协议的落实情况，组织实施《北京市“十二五”时期对口支援和区域合作规划》中期评估，分析和评价规划实施效果和措施落实情况，及时发现问题，采取措施加以解决，确保规划目标的实现。

（三）确立援疆资金稳定增长机制

1.援疆资金超出国家要求。在国家下达的支援任务外，北京市还主动多做一些工作，体现出北京市的超额支援情谊。据统计，“十二五”期间，除国家下达的124亿元支援任务资金外，北京市还额外安排12.1亿元支持建设了19个援助项目。援疆资金总额达79.9亿元，超额完成中央规定任务7.3亿元，共安排援疆项目561个，促进了受援地民生改善和社会稳定。中央新一轮援疆工作启动以来，截至2015年6月底，北京市对口支援和田实际拨付到位资金已达77.1亿元，比中央政策要求多4.49亿元。

2.援疆资金逐年增加。北京市根据国家要求和市财力情况，建立对口援助、帮扶资金的稳定增长机制，确保对口支援和田地区的援助资金足额及时到位。北京市对和田地区支援资金，均按年度递增8%。仅此一项，“十二五”时期北京市就多支出财政资金9400万元，2015年北京市援建项目投资已达10.11亿元。

3.强化项目资金的管理。北京市领导小组负责对口援疆项目计划的审批，北京市新疆和田指挥部统筹组织实施在受援地区项目建设和资金管理工作；依据领导小组批准的项目计划，按项目进度向市财政申请资金，市财政局审核后拨付资金，加强项目资金安排的审核，跟踪项目资金使用情况。

（四）优化援疆项目管理机制

北京市和田指挥部遵循民生项目优先的原则，与受援地协商，确定援建项目。符合国家对口支援工作的具体部署、本市对口支援规划，有利于促进当地经济、社会、人口、资源、环境统筹协调和可持续发展，根据对口支援项目的具体特点，分别采取交钥匙工程和交支票工程。同时，和田指挥部还加强项目的监督管理和后期评估，贯彻“安全、质量、工期、功能、成本”五统一原则推进项目建设。坚持定期组织检查，考核完成情况和实施效果，做好项目验收和移交工作，后期组织专业机构对完成项目开展成效评估，确保援建项目和规划有序推进，不留烂尾工程和“大快冒进”项目。

（五）产业援疆带动就业增长

以增加就业为目标促进产业发展。就业是新疆最大的民生问题，李克强在第二次新疆工作座谈会上表示，要从稳疆安疆的战略高度出发，以增加就业为重点，加快改善民生，促进社会稳定［3］。在产业发展方面，北京市通过探索产业科技帮扶新途径，提升和田地区自我发展能力，援疆工作实现了从“输血”到“造血”的功能转变。在新一轮援疆工作中，根据边疆民族地区独有的自然环境优势，用先进技术改造传统农业，重点援助当地农业特色发展项目，推动其向现代农业加速转型。北京市吸引内地企业向新疆有序转移、集中布局、集聚发展，实现集中规范就业，积极推动民族特色手工业在和田地区安家落户。在就业促进方面，北京市从政策激励、教育培训等方面入手，运用政策激励手段，不断拓展就业渠道，千方百计促进受援地增加就业。2014年以来，北京市通过政策激励就业，安排1000万元资金促进就业，新增企业固定就业1000余人。对460名服装和手工地毯设计和质检人员进行培训，提升劳动密集型企业技术含量。投资5000余万元，新建墨玉县、洛浦县职业高中实训基地，墨玉县中微小企业基地和洛浦县农民就业培训项目进展顺利。

（六）对口援疆纳入首都教育整体安排

教育支援是加强沟通、消除隔阂、增进融合的基础，也是北京对口支援的主攻方向，北京市将对口援疆纳入首都教育整体安排，每年支援资金的30%左右都安排在教育方面。在2015年9月召开的第五次全国对口支援新疆工作会议上，全国政协主席俞正声指出，要更加注重抓好教育，着力提高双语教育和中等职业教育质量，加强内地新疆籍少数民族学生的教育管理服务工作［4］。2010年以来，通过培训培养受援地区干部教师、选派优秀干部教师挂职支教、开展人员交流交往、学校结对帮扶、在京举办内地民族班和加大硬件设备援建力度等多种形式，共安排了120余个教育援助项目，累计投资30亿元，北京市共为受援地区培养各类干部人才期1.9万余名。并且根据对口援疆实际需要，率先在首都师范大学独立设置二级学院京疆学院，专门培养和再培训新疆未就业大学毕业生832名。针对和田地区初中升高中学生比例低的问题，北京启动了规模宏大的高级中学建设项目，在和田地区和兵团第十四师新建、扩建普通高中和职业中学，大幅提升了和田地区高中阶段的升学率。

三、推进北京市对口援疆工作的政策建议

（一）产业援助应成为北京援疆的基石

产业援疆是提高新疆自我发展能力的有效途径。加快产业援疆，对于新疆构建现代产业体系，实现东西部经济合作、促进产业结构调整，增强新疆自我发展能力，实现少数民族经济发展有重要意义［5］。北京作为首都，面临着疏解非首都功能的任务，尤其应把产业援疆作为基础。

1.有序推进北京市向新疆产业转移。可以通过以下三个方面开展产业转移相关的合作：一是抓住北京市疏解非首都功能的机遇，在受援地区引入北京的先进制造业等产业；二是将北京市具有优势的市场、资本等要素资源与新疆具备的自然资源等优势相结合，深入挖掘特色产业、改造传统产业；三是鼓励北京市能够形成带动作用的行业龙头企业进入，比如首农集团等农业化龙头企业的引进，能带动新疆相关配套产业的发展和延伸，形成跨区域产业链。

2.引导在京企业进疆发展。企业是市场经济的基本细胞，培育一批有实力的新疆当地企业，能更好促进受援地区的经济发展。北京市与新疆受援地区可合资建立企业，同时利用招商引资、项目推介、建立工业园区等手段来促进新疆本地企业的发展。同时，新疆维吾尔自治区政府应该推动企业所有制改革，敢闯敢试、主动转型，利用好北京援建的资源，在市场搏击中强筋健骨，提升竞争力。

3.利用北京创新资源助力当地产业发展。北京作为全国的科技创新中心，应发挥科技优势支援新疆。一是开展科技联合攻关，加快先进技术和成果向受援地区转移，提升产业发展的内生动力。鼓励和支持企业通过多种途径，开展节能环保、电子信息等高新技术产业的联合攻关和产业化。二是利用北京的创新资源发展新疆优势产业。一方面，围绕能源资源开发利用，发展以石油、天然气、煤炭为基础的工程塑料、新型高分子材料和新型复合材料。另一方面，应用生物技术提升民族医药和中医药产业，支持有实力的企业整合和开发新疆民族医药资源。

（二）人才援助应成为北京援疆的动力

1.建立多方位的人才培养机制。一是培养基层人才。针对当地基层人才需求，北京援疆相关部门应利用北京的教育资源，支持受援地区发展基层教育、专业技术教育及培训。一方面组织当地骨干人才去北京市培训，学习北京市的先进经验，与北京市的郊区县人力资源部门“结对子”。另一方面通过北京市的小学和中学教师援疆计划，把北京市先进的基础教育理念引入到当地的教育系统之中，提升受援地区的基础教育。二是培养重点领域人才。围绕当地经济发展中心工作，培养工业、农业、第三产业等方面的人才，可组织实施“技术能手”培养计划，培养当地1万名以上技术骨干人才，形成受援地区经济发展的人才主力。三是培养高精尖人才。通过北京援建的一系列重大项目的建设，培养引进一批高层次技术人才，让其在科技攻关、产业发展上起到“科技带头人”的作用；同时培养引进一批高层次管理人员，尤其要重视培养新疆本土企业家和少数民族企业家。

2.加强对少数民族劳动者的素质技能培训。新疆和田等南疆地区人口组成大部分为维吾尔族，要使当地群众真正享受到改革发展的“红利”，就要使少数民族劳动者在当地经济建设中发挥主力军作用。一方面要在新疆受援地区的项目建设中多吸收少数民族劳动者，帮助少数民族培养技术人员、工程建设人员、财务管理人员等。另一方面要充分发挥少数民族地区院校的作用，高度重视双语教育，消除民族交往的语言障碍。

（三）创新机制应成为北京援疆的保障

1.建立对口援疆政策协调机制。受援地区和北京市应联合制定鼓励北京科技创新成果向新疆转化的优惠政策，提高科技成果转化应用水平；制定税收、贴息等方面的优惠政策，鼓励北京总部企业、能源企业、农业企业等在新疆设立生产基地、配套基地或者合作开发项目；制定政策引导金融机构到受援地设立分支机构，为当地经济建设和社会发展提供资金支持；建立对口援疆的民间对接机制，搭建汇集社会力量参与对口支援工作的平台。

2.健全促进少数民族就业机制。促进受援地区群众尤其是当地少数民族就业是对口援助的紧要问题。从全国看，有些受援地区虽然GDP增长较快，但居民收入增长水平较慢，经济发展并未同居民收入增长直接挂钩。为真正实现产业带动就业，从而带动民众脱贫致富，应同步建立就业促进机制。援建的产业要多选择劳动密集型产业，带动更多群众就业。此外，投资建设的项目应在受援助地区集中布局、集聚发展，实现集中规范就业。

［1］北京市对口支援和经济合作工作领导小组办公室.《北京市“十二五”时期对口支援和区域合作规划》［EB/OL］.北京市对口支援和经济合作网（http：//www.bjzyhzb.cn/）.

［2］和田地区统计局.和田地区2014年国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］.和田信息网（http：//www.xjht.gov.cn/）.

［3］徐飞鹏.市委常委会召开会议研究对口支援新疆工作等事项［N］.北京日报，2015-09-25（1）.

［4］习近平在第二次中央新疆工作座谈会上强调坚持依法治疆团结稳疆长期建疆团结各族人民建设社会主义新疆［N］.人民日报，2014-05-30（1）.

［5］第五次全国对口支援新疆工作会议在京召开［N］.人民日报，2015-09-24（4）.

（责任编辑：车碧云）

2014年国家社会科学基金重大资助项目（14ZDC025）；北京市2014年一般资助项目（14JBGB086）。

高玉（1985-），男，蒙古族，内蒙古赤峰人，博士研究生，北京市政府办公厅干部，研究方向：民族地区经济法律制度。