对产业扶贫到户工作的实践与思考

杨杰文　陈美君　胡扬鹏

2013年开始，湖南省洞口县在产业扶贫到户工作上进行了有效探索，虽然在顶层设计上还有需要明确的地方，在操作层面上还有不到位的地方，但总体来讲摸索出了一条实现精准扶贫之路。

一、基本做法

（一）全面找准扶贫对象

一是率先开展农村扶贫对象识别工作。2013年11月开始，洞口县突破以前扶贫开发对象识别率只有2.12%的标准，按照“应扶尽扶”和2300元的扶贫标准，按25%、25%、31%的比例率先在3个试点村识别贫困人口1370人。二是全面找准扶贫对象。按照“户主申请、村民小组提名、村民代表评议和票决、村委会审查公示、乡镇政府审核公示、县扶贫办复核公示、县人民政府审批”的程序，准确识别出12.83万农村扶贫对象并建档立卡。

（二）探索科学的“农企”利益联结机制

一是探索项目的有效对接方式。试点村有发展企业所加工农产品的资源优势、传统生产的技术优势，贫困农户有积极性，村干部得力，企业有发展基地的需求和愿望，村和企业进行双向选择。二是探索合作模式。2013年11月，在花园镇泡桐村、洞口镇双联村探索实施了“农产品加工企业+村委会+贫困农户”的直接帮扶模式，在高沙镇马安村探索实施了“农产品加工企业+农民专业合作社+基地+贫困农户”的股份合作模式。三是探索利益联结机制。农产品加工企业（农民专业合作社）[以下简称“企业（合作社）”]与试点村贫困农户、村委会分别签订合作协议，明确双方责、权、利，要求企业（合作社）按保护价收购贫困农户产品、提供技术服务、优先聘请劳动力、按时落实扶持资金，村委会及时协调各种矛盾、提供服务，贫困农户按标准生产、将产品足额卖给企业。在经过近5个月探索实践后，2014年3月，洞口县人民政府正式出台《洞口县产业扶贫到户实施方案》，为产亚扶贫到户工作提供可操作性的政策依据。去年洞口县又在帮扶模式、利益联结机制等方面进行了完善。

（三）逐步转变帮扶理念

一是转“打卡到户”为“产业扶贫到户”。2013年以前，洞口县的帮扶对象全部通过打卡到户给予400元/人的补助。2013年开始，洞口县彻底转变思路，产业扶贫到户资金必须与产业挂钩，参与产业开发的贫困农户才能享受扶持，不再实行“打卡到户”。二是转“按户扶持”为“按量扶持”。所有产业扶贫到户资金与产量挂钩，即多劳多扶、少劳少扶、不劳不扶，每年所有参与产业开发的贫困农户得到的扶持资金不一，打破了平均化。三是转“单一模式”为“多形式帮扶”。帮扶模式由直接帮扶逐渐转变为直接帮扶为主，股份合作、委托帮扶为辅的多种帮扶模式。

（四）创新产业扶贫到户方式一是签订帮扶协议。企业（合作社）与扶贫办签订帮扶责任状，并且与联结的贫困农户签订合作协议，明确各方的责、权、利。二是前期垫付。年初根据产业扶贫到户村贫困人口总数，按人平400元标准下达资金计划。企业（合作社）按不低于30%计划资金总量的标准，垫付部分生产成本，通过先期为贫困农户提供生产资料减少贫困农户前期生产成本。三是委托培训。安排专项实用技术培训资金，委托企业（合作社）组织专家利用各种形式，组织贫困农户学习种、养技术。四是保护价收购。根据协议条款，企业（合作社）对贫困农户实行保护价收购和高于市场价5%收购两种方式。五是差别化扶持。鼓励贫困农户发展生产，实行“扶勤不扶懒”。对贫困农户的扶持与产量（面积）挂钩，对生猪、蔬菜等当年有受益的产业设立参与基地建设最低产量（面积）标准，建立产品收购台账，将剩余的应到户资金按企业收购数量和种养数量加权核算后支付到户，多卖多得，超过一定标准的大户，公司再另行按量给予奖励或返利；对油茶、柑桔等当年不能受益的产业以种植面积为标准按比例分年度进行扶持。六是预先分红。石江镇马口村69户253名贫困农户全部以土地入股加入合作社，以土地数量确定股份，合作社统一组织管理，收益按股份分配。由于金银花当年不能受益，合作社在负责前期全部投入资金的基础上，按150元/亩为入股贫困农户进行预分红。

（五）强化后续管理

一是严格验收。项目实施完成后，由企业（合作社）提出验收申请，扶贫办与财政局组成验收小组，采取现场验收和贫困农户代表座谈、抽样调查相结合的方式进行实地验收，杜绝弄虚作假。二是规范报账。企业（合作社）必须提供贫困农户签字认可的补助花名册，经公示、村委会盖章认可后，再统一将产业扶贫到户资金拨付到企业（合作社），由其兑现承诺，避免政府直接介入生产经营。三是维权保护。扶贫办做好贫困农户和企业的维权工作，监督企业（合作社）为贫困农户提供的生产资料、生产工具价格不高于市场价，不以次充好，得到贫困农户认可，收购时按价足额收购；贫困农户生产的产品要确保卖给企业；利益分配要到位。

二、主要成效

（一）提高了扶贫工作的瞄准率

洞口县开展产业扶贫到户工作瞄准生猪、茶叶、柑桔、水稻、有机稻、油茶、楠竹、金银花、蔬菜、红薯、双孢菇、杨梅、穆子等13个产业、34个村、15000名贫困人口，通过每户签订订单合同、制定帮扶计划、帮扶措施、按人按产量（面积）核算扶持到户资金等措施，让扶贫资金瞄准了项目，帮扶措施瞄准了贫困农户，确保帮扶资金100%落实到贫困人口，提高了扶贫工作的瞄准率。

（二）产业开发初见成效

2014年，洞口县共有18家企业（合作社）分别与34个村的贫困农户签订订单合同，企业（合作社）派出技术员全程指导，多形式扶持贫困农户建强基地、扩大生产。2014年共开发各类种植面积21880亩，养殖生猪18000头，累计帮扶贫困农户2989户。

（三）贫困农户受益明显

一是试点村农民自愿改“打工经济”为“产业经济”。34个村有1000余名农户放弃外出务工而留在家里参与产业开发，有效地解决了空心村、留守儿童、空巢老人等一系列社会问题。二是有效解决了荒田荒地。石江镇马口村、罗溪乡徐家村等村荒芜的田土全部参与了产业开发。三是贫困农户增收明显。合作企业收购罗溪乡徐家村贫困农户种植的有机稻比一般农户高1元/公斤，产业扶贫到户资金再扶持2元/公斤，贫困农户比一般农户年人均多增收1034元；生猪在保底价收购的基础上，产业扶贫到户资金再扶持40元/头，贫困农户比一般农户人均多增收800元。四是解决了贫困农户的销售难题。企业（合作社）均与贫困农户签订了购销协议，即使市场疲软，贫困农户的产品销售也能得到保障。五是贫困农户安心做基地。有了技术、销售、收入保障，贫困农户更加安心做基地。

（四）企业（合作社）得到发展

一是生产有计划。建好了基地，企业（合作社）能计划有序地组织贫困农户从事生产和收购，实现标准化生产。二是安心做市场。产业基地保障了企业（合作社）的原材料供应，有效帮助其正常生产的同时安心做好市场。三是利润增加。在品种统一、标准统一的基础上，进行集约管理，降低了收购成本，提高了原材料品质，增加了生产利润。四是生产规模不断扩大。2014年湖南旺正新材料有限公司新建了1个深加工车间4条生产线、1个初加工厂；洞口县肉食冷冻有限责任公司新建5000吨肉丸火腿肠生产线1条；湖南雪峰山农业集团有限公司启动40000吨果蔬空调保鲜库建设项目。

（五）基础设施日益完善

2014年洞口县共整合农业、林业、水利、畜牧、交通、国土、发改、科技等部门资金800万元，改善了34个试点村的路、水、电等基础设施。

（六）观念得到变化

政府由主导贫困村和贫困农户进行产业开发变为引导发展，改变了以前政府在产业发展中唱“主角”、当出现老百姓增产不增收时政府又得当冤大头、处理遗留矛盾的尴尬局面。产业扶贫到户让政府不再直接参与生产经营，只做好“指导员”、“服务员”、“监督员”的本分。

贫困农户由被动接受帮扶变为自觉主动参与产业开发，由被动接受项目安排变为主动选择项目开发，由等项目变为主动联系企业（合作社），贫困农户根据自身情况选择企业（合作社），企业（合作社）根据自身生产特点选择贫困农户，双方都经受了选择与被选择的考验，贫困农户和企业（合作社）的发展观念得到根本性变化。

三、当前存在的问题

2014年初，申请参与的企业（合作社）18家、项目村34个，但到2014年底，实施完成并申请验收报账的企业（合作社）只有15家、项目村只有25个。究其原因，主要存在以下四个问题：

（一）政策设计上需更加注重点、面结合，扶优与扶弱相结合

《洞口县产业扶贫到户实施方案》要求以村为单位，“一村一品”，且达到一定规模，支持连片开发，导致一些村不符合“一村一品”要求，贫困农户有强烈愿望且需要扶持的项目得不到扶持。

（二）企业（合作社）参与的积极性有待进一步提高

参与产业扶贫到户的企业（合作社）虽然有不少受益，但当市场疲软时，企业（合作社）必须保底价收购，就要让利给贫困农户，而产业扶贫到户资金不能给予企业一分钱的支持，在一定程度上影响了企业（合作社）参与的积极性。如去年连续11个月生猪价格为11-13元/公斤，但合作公司仍按保底价14元/公斤收购，仅去年就让利67.3万元。

（三）部分项目受客观因素等影响而无法按期实施，导致产业扶贫到户资金滞留

由于产业扶贫到户项目都是在年初申报并下达资金计划，而又因季节、市场、自然条件等因素影响，使一些项目无法实施，从而造成项目无法验收报账、资金滞留的问题。去年洞口县就有9个村无法验收报账，滞留资金103万元。

（四）因后期管理松懈，个别项目失败

当年不能受益需多年才能受益的项目，只要有一段时间放松管理，将会使项目失败。如洞口县高沙镇三塘村实施的油茶栽培项目和黄桥镇东边村实施的金银花种植项目，因管理不到位，现已失败。

四、思考与建议

（一）要切实掌握各项扶贫工作的瞄准率，为贫困农户量身定制扶贫方案

产业扶贫到户工作瞄准了扶持人口，能够切实掌握资金扶持效果，但这项工作也只瞄准了那部分有劳动能力、能参与产业开发的人，还有相当一部分贫困人口没有被瞄准。因此，我们以后的扶贫工作要更加注重瞄准率，一是政策要瞄准，每一项政策出台能惠及哪些贫困人口，每一个项目能使多少贫困人口受益，哪些帮扶措施适合哪些贫困人口；二是帮扶措施要瞄准，根据致贫原因分类采取帮扶措施，通过雨露计划、实用技术培训、金融扶贫、危房改造等方式来提高扶贫工作的瞄准率。

（二）进一步完善政策，参与主体转“村为主”为“贫困农户为主、村为辅”

在坚持“企农”结合的基础上，实事求是、因地制宜发展产业，参与主体转“村为主”为“贫困农户为主、村为辅”。企业（合作社）申报产业扶贫到户项目时，有意愿参与的贫困农户都可以参与某一产业开发，一村允许有多种产业项目，贫困农户只要参与了其中任一企业（合作社）组织的产业开发，均可纳入扶持范围，但不鼓励1个贫困农户参与多个产业开发。

（三）进一步调动企业（合作社）参与的积极性

产业的发展离不开企业（合作社）做大做强，因此，应允许将产业扶贫到户资金按3：7的比例进行分配，即30%的资金直接用于帮助企业（合作社）发展生产，70%的资金用于贫困农户扶持。

（四）改变产业扶贫到户资金考核方式

产业扶贫到户资金使用存在不确定性，建议财政扶贫资金绩效考核不以资金拨付比例为指标，而应以提高帮扶人口数量和扶贫效益为重点。年度节余资金可转入下年度滚动使用。

（五）加强扶贫部门自身建设

产业扶贫到户工作涉及企业（合作社）和贫困农户，同时涉及到经济、法律和农时农事，线长面广，扶贫部门工作量大增，而且还有项目失败的风险，因此，扶贫部门必须加强自身建设：一是加强机构队伍建设，确保有人来做事；二是加大培训力度，确保干部能做事；三是加强自身法规体系建设，确保能依法做事。

责任编辑：李佳佳