推进基层协商民主制度化

张光辉

党的十八大和十八届三中全会都明确提出，要“推进协商民主广泛多层制度化发展”。习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年讲话中再次强调，“要切实落实推进协商民主广泛多层制度化发展这一战略任务”。可见，制度化是社会主义协商民主建设的重要任务。立足当前，在“广泛”“多层”的协商民主体系中，重点是推动基层协商民主制度化。

基层协商民主制度化的重要价值

这是社会主义协商民主制度化的重点。在协商民主朝着“广泛”“多层”制度化发展的目标迈进过程中，基层协商民主制度化处于优先选择的地位，也是重点所在。习近平总书记指出：“人民群众是社会主义协商民主的重点。”之所以作出这种判断，是因为涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层，围绕这些决策和工作的协商也应主要在基层开展。从这个意义来说，促进社会主义协商民主的发展，就要大力发展基层协商民主，在基层群众中开展协商，并促进其制度化。

这是实现社会政治可持续稳定的关键。社会政治可持续稳定既是国家治理的重要追求，也是人民群众的殷切期待。而稳定的基础和关键在基层，可谓基础不牢、地动山摇。以对稳定可能造成影响和冲击的群体性事件为例，它主要发生在基层，并且绝大部分是要解决具体利益问题，而基层涉及人民群众利益的决策和工作因未与群众进行充分协商而往往缺乏广泛民意基础，进而导致群体性事件的发生。发展基层协商民主并促进其制度化，保证决策科学化民主化，才能实现可持续稳定。

这是我国政治体制改革的现实突破口。全面深化改革的总体布局中，“推进协商民主广泛多层制度化发展”是深化政治体制改革的重要内容，其重要目标之一就是“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”。把基层协商民主制度化作为政治体制改革的内容和目标，意味着：一方面，在决策之前和决策之中进行协商，有助于消除我国政治体制权力过分集中的缺陷；另一方面，基层的改革一般不涉及大范围的利益重构，也不涉及政治立场之争，因此改革阻力相对较小，从而也较易成为政治体制改革的突破口。

这是群众路线价值和方法实现的载体。群众路线是党的生命线和根本工作路线，是我们党取得革命建设改革胜利的一大法宝。而协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现，体现着群众路线的根本价值和方法。从这个意义上来说，基层协商民主制度化就成为践行群众路线价值和方法、促进群众路线贯彻制度化的最佳载体。

基层协商民主制度化的直接动因

基层协商民主内涵的模糊性。众所周知，基层群众自治制度是中国特色社会主义基本政治制度的组成部分，基层民主是中国特色社会主义民主政治体系的重要构成。而基层协商民主与基层群众自治制度、基层民主在内涵上有交叉，但又不完全相同。基层协商民主的参与范围如何划定，协商议题如何确定，协商的程序、渠道等是什么以及协商结果如何运用等，这些都没有十分明确的规定。基层协商民主内涵的模糊性，必然影响推进基层协商民主的思想和行动自觉。

基层协商民主探索的零碎性。当前，基层协商民主探索还是零碎的、不系统的。其中，有农村和社区层面的协商，也有乡镇和街道层面的协商；有专就某一方面问题的协商，如参与式预算，也有就全面工作的协商，如民主恳谈会；有群众之间就某些议题进行的平等协商，也有政府和群众就某些议题的协商等。虽然，协商的层次、范围、内容等多种多样、丰富多彩，但这些探索实践都是零碎的，都没有被总结和提炼出来而成为具有普遍的可资借鉴的经验和制度。

基层协商民主实践的随意性。基层协商民主的制度化水平低，也就决定了其实践的随意性，即对于具体的地方和单位来说，是否开展基层协商民主，具有很大的不确定性。以著名的浙江温岭基层协商民主实践为例，虽然温岭的民主恳谈已实行多年，但在很大程度上还是仰赖领导的理念和民主意识，特别是基层政府领导的开明而维持。这就带来一个现实问题，即有些乡镇因领导的变更而使得民主恳谈处于半停滞状态。可见，如果基层协商民主实践依赖的不是稳定的制度而是领导的作风和意识，就难免造成“人走政息”的尴尬局面。

基层协商民主过程的形式性。虽然我们对群众参与的价值越来越重视，凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见、引入基层群众的参与协商。但这仍是一种笼统的原则性规定，缺乏环节完整、程序合理的制度规定，导致基层协商民主沦为“走过场”，本来是群众表达意见和诉求的协商过程，往往演变成政府单向的“情况通报”。其直接后果就是“在场的缺席”：群众参与与否对决策结果不产生任何影响，群众在形式上“参与”了，但从参与效果看，他们实际上又“缺席”了，如价格听证会中“逢听必涨”就是典型例证。

基层协商民主制度化的现实路径

把握基层协商民主的特色。协商民主是社会主义民主政治的特有形式，与西方协商民主强调“通过自由而平等的公民之间的讨论进行决策的观念”不同，它更注重政府与群众良性互动与合作治理。因而，必须认识和把握到这种特色，在基层协商民主制度化过程中，首要任务还是促进基层政府与群众协商的制度化。事实上，影响基层稳定的矛盾问题的发生大多与基层政府的决策和行为有关，因而，基层政府往往也成为矛盾冲突的矛头所向。这也凸显了政府与群众良性互动与协商的重要性。

明确基层协商民主的范围。虽然协商民主强调群众参与的价值并体现了人民民主的真谛。但它主张的是一种有限直接民主，即协商民主并不是群众参与所有决策的协商，而是参与和自身利益密切相关的决策。习近平总书记指出，涉及全国人民利益的事情，要与全体人民协商；涉及一个地方群众利益的，要与这个地方的群众协商；涉及部分或特定群众利益的，要与这部分群众协商；涉及基层群众利益的，要与基层群众协商。因而，明确特定的范围，是推进基层协商民主的前提和基础。

健全基层协商民主的程序。社会主义协商民主是一种真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中。健全基层协商民主程序，就要紧扣决策这个中心，把握好决策“之前”和“之中”这两个关键环节。决策之前的协商，主要是议题选择的协商。它要求领导干部自上而下地深入群众去获取信息，也要求群众自下而上地向政府表达利益诉求。这种双向互动是基层协商民主的典型特征，既保证议题的代表性，也为决策提供了充分信息准备。进入决策环节后，作出政策选择，也需要政府与群众充分协商。经过决策之前和决策之中政府与群众的协商，决策就会体现广泛的群众基础，也可保证政策执行的顺利有效。当然，基层协商民主还包括政策执行的反馈环节，但其实这已经在启动新一轮政府与群众协商过程了。可见，基层协商民主应嵌入基层政府决策全过程，并且把它作为决策合法性审查机制的应有要素。

拓展基层协商民主的渠道。协商民主主张没有中介的治理，这就要求政府与群众协商的通畅性、直接性，拓展基层协商民主的渠道。当前，首要的是使现有渠道释放出潜在能量。在政府与群众协商的渠道中，最制度化的要算信访了。一方面，把信访作为领导干部深入群众、了解群众的渠道。习近平总书记早就强调，领导干部不能把信访看成被动性的，而是要放下架子、打掉官气、主动上门，把信访做到基层。另一方面，把信访作为群众自下而上与政府协商的渠道，基层政府要转变观念，不能把信访与“影响稳定”关联起来，而要把它作为“送上门来的群众工作”。同时，也要发挥网络在政府与公众协商中的渠道作用。在网络已走入千家万户的今天，过不了网络关就过不了时代关，必须让网络在政府与群众协商中发挥着更大作用。□

（作者单位：南京政治学院马克思主义学院） 责任编辑：苏胜利