用严格的法律制度保障生态文明建设

李宗尧

生态文明建设是一项长期的战略任务，也是一个复杂的系统工程，既需要理念的革新，更需要法律的引导、规范与保障。党的十八大明确了推进生态文明建设的内涵和目标任务，提出保护生态环境必须依靠制度；十八届三中全会对生态文明体制改革的主要任务做出具体部署，提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系”。十八届四中全会进一步深刻阐述了保护生态环境、建设生态文明的关键在于法律制度。健全的生态文明法律制度，既是生态文明的标志，也是生态文明建设的保障。

用严格的法律制度保障生态文明建设的基本要求

当前的资源短缺和生态环境问题，主要是由于人类对自然无度、无序、无底线开发所致。推进生态文明建设，关键是建立完善的法律制度，通过法律制度进一步转变人的理念，规范人的行为，界定人的责任。

1.用法律制度转变发展理念

向污染宣战是我国当前生态文明建设的重要任务，但生态文明并不仅仅局限于环境治理和保护，而是要坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，达到金山银山与绿水青山的兼得。从价值取向的角度，生态文明摒弃了极端的人类中心主义和生态中心主义，注重尊重自然和保护自然的理念，注重社会经济发展与环境保护目标的兼顾。体现生态文明的法律制度，就是要有效约束人的开发行为，加快发展方式的转型，尽快实现绿色发展、循环发展、低碳发展。

绿色发展从人与自然关系角度要求人类在追求物质财富、社会福祉、社会公平的同时，尊重自然、保护自然，主动减少对自然的伤害，在资源环境可承载、资源可更替再生的基础上实现发展。循环发展从资源利用方式的角度，改变传统的“资源—产品—废弃物”单向线性模式，按照减量化、再利用、资源化原则，形成“资源—产品—废弃物—再生资源”反馈循环模式，实现资源高效利用，从而减少污染物，减少对自然的损害。低碳发展是从能源利用角度，最大限度提高能源的生产率，尽可能减少高碳的化石能源使用量，大力发展风能、太阳能、生物质能等可再生能源，发展低碳产业、低碳产品、低碳交通等，在保证发展的同时尽可能减缓气候变化的负面影响。

2.用法律制度约束开发行为

我国作为最大的发展中国家，发展是治国理政的第一要务，但是有些地方政府唯GDP导向，投资冲动较大，拆除古迹、毁掉良田、牺牲环境的现象屡有发生，造成自然资产的巨大浪费。部分投资者也以促进当地经济发展的名义，超越法律法规边界使用环境容量和生态资源，造成了污染的扩散和环境破坏，致使我国生态环境和自然资源约束日渐趋紧。与传统的工业文明相比，生态文明更加注重保护与发展的兼顾，更加注重从源头开始的全过程防控。

严格约束权力和节制资本，有效防范不当开发行为是生态文明法律制度的基本要求和发展前提。针对违背自然规律、对自然生态造成破坏并最终引致自然灾害的盲目开发，超出资源环境承载能力的过度开发，以及切断自然生态和经济内在联系的无序开发，必须加以严格约束，特别强化能源消耗总量控制线、耕地保护红线、水资源总量控制等生态红线的硬约束作用，把各种资源开发和经济发展活动都关进包括环保法律法规在内的制度笼子里。

3.用法律制度强化保护责任

我国当前面临的生态环境问题主要责任者是人，而非自然；主要是生产者，而非消费者。因此强调生产者的责任，以更加集约高效的方式实现发展，才能从源头上减少污染物产生和排放。法律必须对生产者提出更多、更明确的要求，依靠法律制度促进生产者树立生态文明理念，主动担负起生态文明建设的责任。在执法过程中，也须按照谁污染、谁付费，谁破坏、谁受罚的原则，加大对生产者违法行为的处罚力度，大幅度提高违法成本，对构成犯罪的生产者，坚决追究其刑事责任。

加快生态文明法律制度建设的重点内容

推进生态文明法律制度建设，需要从战略视角进行统筹考虑，根据“重点突破、全盘推进”的思路，在立法、执法和司法各个方面采取有针对性的措施。

1.构建体现生态文明理念的立法体系

立法是最高层次的顶层设计，完善生态文明立法体系必须与时俱进地推动现有各种法律的生态化调整，优先制定相关法律法规，加强地方立法能力建设，为深化生态文明体制改革、实现国家治理体系和治理能力现代化提供法律支撑。

根据生态文明建设的总体要求，重新审视我国现行的环境与资源保护法律体系，对需要起草、修改的相关法律进行系统梳理，优先制定能源法、天然气法、应对气候变化法等相关法律。在适当时候，补充完善行政管理体制和生态文明建设的相关规定，完善保护生态环境的法律体系。

我国的资源环境问题越来越呈现出明显的区域性与流域性特征，受到行政区界的影响，跨行政区的生态保护和污染防治是当前生态环境治理体系的薄弱环节。必须加快研究区域、流域环境保护立法的可行性，积极探索区域、流域综合管理的立法模式，进一步加强地方立法能力建设，通过举办培训、开展咨询、组织专家制定地方立法模板等方式提高地方生态文明立法能力，重点是生态经济机制、公众参与机制、公民环境权益保障机制、流域协调机制、环境污染损害评估制度、地方环境标准制度等法律机制。

2.推进适应生态文明要求的司法创新

生态文明法治建设需要司法部门的积极参与，司法保障也是推进生态文明建设的重要基础。在符合国家司法体制改革大局的基础上进行适度的司法创新，通过司法创新，对破坏生态环境的违法行为给予严惩，才能进一步维护法律的权威。根据十八届四中全会的要求，进一步完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，促进生态环境案件的受理和公正审判，保证人民群众的最普惠民生福祉。为了减少和避免地方政府对司法的不当干预，确保司法公正，最高人民法院设立巡回法庭、设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

人民享受生态产品的权益需要依靠严格的法律保障，法律的权威也需要依赖人民的主动参与才能得以有力维护。通过创新和规范生态环境案件的诉讼规则，特别是及时调整案件起诉和受理、举证责任的分配、因果关系的证明、侵害后果的评估等环节的具体制度，引导鼓励社会力量利用法律，积极、有序参与生态环境保护，更加有效地保障群众的环境权益，实现法律监督职能的充分发挥。

3.探索促进生态文明建设的执法体制

严格执法是保障生态文明法律制度体系高效运行的重要手段。严格执法需要坚持“统一执法”方针，需要进一步改革现行生态和环境监管体制，科学划定不同执法部门的权力和责任边界，明确生态文明建设的政府责任，完善和落实问责制。设立区域督查派出机构统一行使跨行政区域、跨部门的生态环保执法权，妥善处理执法区划与行政区划之间的关系。

增强执法制度的可操作性，进一步落实执法部门对违法企业行使“停产整顿”、对出现严重环境违法行为的地方政府行使“停批停建项目”权的制度性安排。增加行政处罚法律条款的可操作性，综合运用经济、行政、司法等手段，通过税收、金融等政策，对自觉遵守环境法律法规的企业给予支持和鼓励，使其得到实惠，从而降低守法成本；对违法的企业加大处罚力度，让违法企业承受不起相应的违法后果，从而促使其自觉调整行为。及时建立健全既罚单位也罚单位直接责任人和有关领导的“双罚”制度，增强执法的权威性和威慑性。

（作者系省委党校经济学教研部副主任、教授）

责任编辑：金 雯