陕西省安康市发展飞地经济的研究和探

张飞明++喻岚屏

“飞地经济”是指两个互相独立的行政地区，打破原有的行政区域限制，“飞出地”将资金和项目投放到行政上互不隶属的“飞入地”，通过规划、建设、管理、税收分配等合作方式和利益共享机制，实现互利共赢的区域经济发展模式。

“飞地经济”缘于国际法中“飞地”一词，“飞地”的大意是属于一国却不与本国相临的土地。“飞地经济”是有中国特色的经济词汇，其实质是利用土地管理权来发展经济的一种方式，欠发达地区（飞出地）以项目、技术、资金等换取欠发达地区（飞入地）的土地管理权，并在土地、税收等方面形成互利互惠的管理制度和机制，实现相互促进和协调发展局面。

一、安康市“飞地经济”发展情况

（一）政策制度与自然条件。根据《全国主体功能区规划》，安康市属于国家级限制开发重点生态功能区。2012年9月，国务院批复了《丹江口库区及上游地区经济社会发展规划》，安康市10县区全部纳入南水北调中线工程水源区的影响区域。根据《陕西省主体功能区规划》，除汉滨区月河川道以外的9个县全部属于重点生态功能区。安康国土面积中山地占93%，耕地资源有限，生态基础良好。经过多年发展，安康市形成了清洁能源、新型材料、富硒食品、生物医药、安康丝绸、生态旅游六大主导产业，装备制造、电子信息、现代物流等新兴产业近年发展迅速，循环产业体系有了良好基础。

（二）飞地经济园区建设情况。安康市根据国家级限制开发重点生态功能区定位和陕西省委、省政府实施陕南突破发展战略，从实际市情出发，出台了《关于发展“飞地经济”的指导意见》，2014年5月，制定《发展“飞地经济”办法》，适用“飞出地”县区组织企业或通过招商引资、投融资等方式到“飞入地”进行基础设施建设，在“飞地经济”园区投资建设新项目。“飞出地”主要指宁陕、紫阳、岚皋、镇坪、白河五县和月河川道以外经济发展空间受到限制的县区。“飞入地”主要指安康高新区、恒口示范区、五里工业园区和列入“点状开发城镇”的汉阴县涧池镇、蒲溪镇、双乳镇等《陕西省主体功能区规划》中明确的重点开发区域。“飞地经济”园区重点布局以循环经济产业链和“一县一业”龙头企业为主的县域特色经济项目，优先吸纳新材料、新能源、生物医药、装备制造等战略性新兴产业和劳动密集型项目，禁止高成本、高污染、高耗能、浪费资源项目进入“飞地经济”园区。“飞地经济”园区项目建设期各种税收归“飞出地”享有，企业生产经营中产生的各种税收地方分享部分，前5年由“飞出地”全部享有，5年后“飞出地”与“飞入地”按7：3比例分成共享。

二、飞地经济的理论渊源

“飞地经济”是增长极理论、区域比较优势、梯度转移理论和“规模经济”的综合运用，这种发展模式优势在于可以绕过行政区划壁垒，充分发挥区域经济的比较优势，同时有效避免环境与发展的矛盾。

（一）“增长极”理论。“增长极”理论是区域经济学和发展经济学不可缺少的组成部分，为解决发展中国家和落后地区的经济发展问题曾经起到过不可估量的作用。“增长极”理论核心思想是：“在经济增长中，由于一些主导部门或有创新能力的企业，或行业在一些地方或大城市聚集，形成资本与技术高度集中、具有规模效益、自身增长迅速并能对邻近地区产生强大辐射作用的增长极，通过具有增长极地区的优先增长，进而带动相邻地区共同发展”。“增长极”强调要与整个区域间都建立起一种和谐适宜于经济成长机制与环境。这是区域经济学在关于“增长极”论述中对“飞地”概念最直接的表述。安康市经济发展不能“遍地开花”，通过“飞地经济”园区建设实现资源的重新整合和合理分配，形成要素和产业的聚集，形成聚集发展的合力，形成区域经济“增长极”。

（二）规模经济。规模经济又称“规模利益”，“指在一定科技水平下生产能力的扩大，使长期平均成本下降的趋势，即长期生产成本费用曲线呈下降趋势”。空间规模经济是指在一定空间区域内，通过合理安排配置经济实体以及各生产要素的数量及比例，使经济实体之间相互协调、相互配合，从而使整体规模的运转处于最佳状态。它包括两方面含义，一是对区域生产者来说，若想获得较大的经济利益，必须吸引足够多的企业，形成企业聚集体：二是对企业生产者来说，配置在具有一定经济实体规模的区域内进行生产，可以使单位生产成本降低，取得较高的经济效益。这就决定了企业和产业在空间上的布局上向一个中心点聚集具有必然性，因为聚集可以带来聚集效益，产生空间规模经济。安康市发展“飞地经济”，将形成科学发展链条，即区域的发展一定跟产业联系在一起的；产业发展一定跟规划联系在一起；规划一定跟劳动力转移和土地规模集中经营联系在一起，它们是一环扣一环，互相协调促进的。

（三）区域比较优势。大卫·李嘉图比较利益理论认为： “区域比较优势是指本国各项产品生产机会成本相对低的产品生产活动。国（区域）与国（区域）间存在生产率方面的巨大差距，即使一国在每一种商品的生产上都比其他国家绝对地缺乏生产率，它依然能够通过生产和出口那些与国外相比生产率差距相对较小的产品在国（区）际分工中占有一席之地”。区域间的比较优势成因包括地区间自然、人文、经济和体制方面的差异，自然条件的差异是区际比较优势差异的根本性因素，正所谓“靠山吃山，靠水吃水”。安康有中国最大的富硒带，汉江安康段是中国最洁净的水源富集区，安康的森林覆盖率全省最高。这些基本要素构成的自然资源和生态系统，无疑是安康最具竞争力的发展优势，是安康实现后赶超的战略性资源，是聚集生产要素的比较优势，是引领安康未来发展的核心竞争力。“飞地经济”是安康市充分发挥了“飞出地”生态资源和“飞入地”土地、劳动力相对比较优势的具体实践。

（四）循环经济理论。循环经济是“按照自然生态系统物质循环和能量流动规律重构经济系统，使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环的过程中，建立起一种新形态的经济，循环经济在本质上就是一种生态经济，要求运用生态学规律来指导人类社会的经济活动”。循环经济是在可持续发展的思想指导下，以资源的高效利用和循环利用为目标，以“减量化、再利用、资源化”为原则，要求把经济活动组成一个“资源一一产品一一再生资源”的反馈式流程，是缓解区域自然资源和环境容量资源严重稀缺的重要手段。发展循环经济要求摒弃对废弃物进行被动的“末端处理”的思想及生产模式，而转换为在生产和消费的源头进行“管端预防”为主的模式。安康市“飞地经济”模式是循环发展战略尝试途径，通过发展省级专业飞地经济，着力建设一批循环经济型企业、循环经济示范园区、清洁生产示范园区。落实国家治理五小、限制污染、减排节能等政策，促使一些高污染、高能耗的企业相对集中，通过规模优势形成便于治理、便于管理、便于发展的专项工业基地。

三、经验与启示

“飞地经济”是缩小山地县区和川道地区差距、促进协同发展的新实践，是城乡统筹成长的新载体，是增强生态保护和经济发展的新路子，它对于加快安康市统筹城乡、区域协调发展，具有十分重要的现实意义。

（一）统筹城乡的新载体。山地县区等限制开发“生态功能区”与高新区等“重点发展区”合作建设“飞地经济”园区，将打破行政区域鸿沟，促进城乡区域协作、优势互补，实现城乡共繁荣。安康市具有典型的劳务经济特征，农民外出务工收入占农民收入的5096以上，通过合作建立“飞地经济”园区，实现劳动力就近有序就业，增加了城镇劳动力收入，增强了城镇人口聚集。同时，通过各类优惠政策，“飞出地”县区政府从异地办园，化解了土地、技术等资源瓶颈制约，带动了自身产业发展，还获取一定财政税收。

（二）区域联动发展的新机制。“飞地经济”发展模式意味着各类资本、要素、进口的有序合理流动，经由各类优势资本互补和互惠互利的原则，使各行政区域之间达到缩小差距协同发展目的。“飞地经济”模式下的异地园区，对于“飞入地”而言，将成长为安康市高新技术研究和开发的“高地”；资金、技术、人才汇集的“洼地”，提高区域品牌形象和竞争力；对于“飞出地”而言，化解土地等要素成本上升对经济成长的瓶颈制约。总之，“飞地经济”模式化解了宁陕等山区县“飞出地”有项目无空间和高新、恒口等“飞入地”有空间没项目的矛盾，成为安康市区域间互利多赢的发展模式。

（三）经济发展与生态保护双赢新途径。“飞地经济”把集约节约用地和提高发展质量、转方式调结构与生态建设相结合，落实主体功能区的思想。安康市发展“飞地经济”，坚持“川道地区发展经济，远山深山保护生态”的原则，一方面以资源环境承载能力为先决条件，引导超载项目向全市省级层面重点开发区域有序转移；另一方面，更好地促使山区的生态优势向经济优势发展，坚持用发展的办法保护生态，努力实现生态保护与经济发展双赢。

四、意见建议

（一）因地制宜，提升合作基础。“飞地经济”发展模式中的“飞出地”与“飞入地”具有以下基本特征：一是环境差异性；二是优势互补性，如资源禀赋、经济潜力、社会环境和政策等；四是产业关联性。合作双方要因地制度宜，从实际出发，巩固合作协同发展基础。“土地成本、人力成本以及其它收费成本的因素无疑是双方合作的重要经济条件，这种成本落差只有达到三分之一以上通常才会产生吸引效应”。此外两地区域经济发展的时机要相随，最大可能降低有效分担合作和交易成本，是提高合作收益的关键。

（二）科学规划飞地。依据“飞入地”、“飞出地”的资源优势和产业需求，制定区域发展规划、“飞地”布局方案和梯次产业转移方案。分析“飞入地”的产业配套、积聚和关联度，将“飞地经济”和循环经济、总部经济相结合，将总部留在“飞出”地，将生产基地转移到“飞入”地，形成互利共赢的经济格局。产业转移不能使飞入地成为“垃圾收容站”。

（三）淡化行政区划，强调政府协调服务职能。改善“飞地”软硬环境，争取政策支持。可用经济协作办公室作为协调机构，协调好利益分配和土地、税务、财政、统计以及政府绩效考核等关系。采用第三方行政委托的方式，协调两地政府的行政权和管辖权，加强监督约束机制，避免地方保护主义，加强发展“飞地经济”消极合作的行为有效制止与调解。

（四）发挥企业主体作用。可以由“飞入地”或者“飞入地”联合，以“飞地”为载体共同组建经营公司，引进市场化的公司管理体制，以公司名义服务企业和进行招商，发挥企业市场主体作用，扶持园区企业做大做强。鼓励“一县一业”及龙头企业进入飞地园区，提升园区企业竞争力和示范带动能力。

（五）完善利益分配和监督保障机制。按照互惠互利原则，“飞地”项目税收、产值、销售收入等经济指标，按一定动态比例由“飞入”地和“飞出”地分享，列入政绩考核的重要内容。建立健全长期合作保障机制：一是合作信任机制，不能因为政府领导变动以及区域经济发展政策不连续性导致区域合作的流产和变动，建立政府间区域合作的法规和政策，增强合作互信。二是信息共享机制。为避免信息不对称，建立合作的信息平台，关注中央、省级宏观调控政策，实现两地信息交流与决策联动。