我国大气污染防治政策的评估与建议

杜鹏生，姚　建，李　毅，蓝　洋

(四川大学建筑与环境学院，成都　610065)

· 大气环境 ·

我国大气污染防治政策的评估与建议

杜鹏生，姚建，李毅，蓝洋

(四川大学建筑与环境学院，成都610065)

对我国2000年以来大气污染防治政策进行了归纳和总结，评估了政策的实施成效和存在问题。结果表明，2000年以来我国颁布实施的有关大气污染防治政策近20部，这些政策的实施使得我国大气污染的到了一定的控制，主要表现为污染物排放总量明显减少；节能工作取得重要成效；产业结构调整升级等。同时大气污染防治政策也存在明显的单一化权威体质的特性；对违法行为处罚轻；政策执行力度不够；监督和保障体系不完善；环境政策与经济政策脱节；公众参与度不足等问题。论文针对这些问题从法律制定、管理机制、违法处罚、政绩考核、经济调控和公众参与方面提出了完善大气污染防治政策的对策和建议。

大气污染防治政策；分析评价，对策建议

当前我国面临着十分严峻的大气污染形势。在传统煤烟型污染问题尚未得到解决的情况下，以PM2.5、O3和光化学烟雾为特征的区域性复合型空气污染日益突出[1]。严重的大气污染给人民群众的健康造成了极大影响，造成了巨大经济损失。根据世界卫生组织的估算，2008年由于大气污染造成我国47万人过早死亡；世界银行的研究表明，2003年由于大气污染导致的死亡和疾病给我国带来了1600亿元的损失，相当于当年GDP 的1.16%[2]。2000年以来，我国针对大气污染制定了一系列相对完善的政策，但仍存在一些问题，导致政策预期目标不能达成。

1　我国颁布的大气污染防治政策

经统计，2000年以来我国颁布实施的有关大气污染防治的法律法规、技术政策、标准导则等近20部[3]。

其中，主要有：2000年4月，对《中华人民共和国大气污染防治法》(以下称《大气法》)进行修订；2002年1月，颁布了《燃煤SO2排放污染防治技术政策》；2003年1月，国务院发布《排污费征收使用管理条例》；2003年12月，新修订《火电厂大气污染物排放标准》。2010年，发布《大气污染治理工程技术导则》；2011年发布《火电厂大气污染排放标准》(GB-13223-2011)；2013年，环保部发布《环境空气细颗粒物污染综合防治技术政策》。

此外，颁布了更为详细的实施计划、指导方案、防治规划[3]等达60余部，主要包括：2002年，发布《大气污染防治重点城市划定方案》；2002年9月，国务院批准《两控区酸雨和SO2污染防治“十五”计划》；2007年发改委、环保部印发《燃煤发电机组脱硫电价及脱硫设施运行管理办法》(试行)(以下简称《脱硫管理办法》)；2010年5月11日，多部门共同制定的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》；2013年2月，环境保护部、国家发展和改革委员会、财政部发布《重点区域大气污染防治“十二五”规划》；2013年，国务院印发《大气污染防治行动计划》；2014年，发布《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》。

2　政策的实施及效果

2.1主要污染物排放总量得到有效控制

据《中国环境统计公报》统计[4],“十一五”期间，工业SO2排放量与全国SO2总量的趋势一致，2010年工业SO2排放量比2005 年减少140%；生活SO2排放量略有波动，2010 年排放量比2005年减少约15.4% (见图1)。

图1　SO2排放总量Fig.1　Total emission of SO2

2005年，全国烟尘的排放总量为1182.5万吨，2010年减少为829.1万吨，减少29.9%。工业烟尘排放量所占的比重由2005年的80.2%降为2010年的72.8%；生活烟尘排放占比由2005年的19.8%升至2010年的27.3%。同时，工业粉尘排放量逐年减少，减幅较为明显，2010年比2005年减少45.8%(见表1) 。

表1　烟尘与工业粉尘排放总量

2.2以脱硫电价为代表的综合政策实施有力促进了减排工作

2007年在全国范围内实施的《脱硫管理办法》对燃煤脱硫机组实行1.5分/度的上网电价补贴[5]，提高SO2排污费标准，实行绿色发电调度，实施电力行业总量控制，加速了电力行业脱硫机组容量的比例(见图2)，有力地推动了SO2的减排(电力行业实现的SO2削减量占SO2削减总量的79%[6])。

图2　燃煤脱硫机组装机容量增长图Fig.2　Increasing of the installed capacity of coal desulfurization unit

2.3清洁能源利用增强, 节能工作取得重要成效

发展清洁能源、提高能源使用效率是改善大气环境质量的重要措施。与2000年相比, 2013年全国水电、核电和风电的使用量增长了46.3%,天然气的使用量增长了141.7%,自2000年起我国天然气和水电核电风电总体呈不断增长趋势(见表2)[7]。

表2　全国能源消费总量

注：*(万吨标准煤)**占能源消费总量的比重(%)。

2.4通过实施污染减排倒逼产业结构调整升级，提高了产业集中度

“十一五”期间，共关停小火电机组 7683万千瓦，300兆瓦以上火电机组占比从2005年的47%上升到2010年71%；淘汰落后炼钢产能0.72亿吨，1000m3以上大型高炉比重从21%上升到52%；淘汰落后水泥产能 3.7亿吨，新型干法水泥熟料产量比重从39% 上升到81%[8]。

总体上看，我国一系列针对大气污染制定的政策的全面实施，带动了大气防治工作的全面开展，通过推动经济政策协调；增强清洁能源利用；加大结构调整力度等方面，促使污染减排效果显著。

3　大气污染防治政策的主要问题

3.1政策的单一化权威体制

我国目前大气污染防治方面的政策总体上呈现一种强烈的“命令控制型”形态，即有关的法律规范以政府为主体，将污染企业定位为规制对象，有“政府管制污染企业”的单一化权威体制特征[9]，政策的实施效果不佳，也不符合现代社会自我管制与和谐发展的要求。

3.2对违法行为处罚轻

罚款和责任追究是控制污染的惩治手段，然而企业只流于表面的治理和处理污染，不能做到污染有效消除。根据《大气法》第六十一条 污染事故的责任 “对违反本法规定，造成大气污染事故的企业事业单位，……，处直接经济损失50%一下罚款，但最高不超过50万元；……”。企业所获得的经济效益远远超过违法处罚，使得企业“守法成本高，违法成本低”。

3.3环保政策执行力度不够

在实际执行中，环境政策需要与其他相关部门的配套政策和实际行动加以配合，但是环保部门没有实质性的权力来约束其它部门行动，导致政策目标无法真正融入政府操作体系之中。由于环境政策会涉及到多方的利益群体，在各利益群体相互争夺自身利益的过程中就形成了环境保护政策执行力度不够的现象。

3.4监督和保障体系不完善

各级政府与环保部门作为政策执行主体，必然会受到上级政府与部门的监督，但是上级政府更多的是采用检查、抽查与视查的方式，没有对执行主体进行全程的监督[10]。这对于地方政府在一定程度上就形成了政策执行就是考核的一种，为了考核而考核，并最终导致某些机构虚构数据来应对考核的被动局面。因此，还缺乏一个有力的第三方监督。

3.5环境政策与经济政策脱节[11]

经济发展计划和环境生态保护规划往往是互不相干的两套计划,而一旦在现实中两者发生冲突,往往是后者服从前者。目前大部分经济部门不愿或不能考虑环境成本。此外，破坏环境的经济主体应支付它带来的社会成本,如环境税、费等；有益环境的经济行为应得到社会补偿。由于这种外部性内化的要求涉及到现有的价格及税收格局,因此，环保部门的这一要求一直受到现有经济结构与经济利益的阻抗。经济政策与环境政策脱节严重。

3.6公众参与度不足

目前对公众参与的权利强调较多，但对公众参与需要履行的义务强调不够；公众参与相关的法律、法规和政策没有得到全面、有效的执行；决策中的利益相关者表达诉求和寻求法律保护的渠道不够；环境事件舆论应对能力亟待提高；各级政府部门及官员理解和运用新媒体的能力不能满足现实需求。

4　完善大气污染防治政策建议

4.1在新环保法制定实施背景下，加快大气法修订

自2000年以来，大气污染特征发生变化，在引起大气污染的主要污染物方面，由以SO2和PM10为主转变为以PM10、PM2.5和O3及其各种前体物为主；在污染的影响范围方面，由以城市污染为主转变为覆盖多个城市的区域污染为主；在主要污染源方面，由以燃煤污染为主转变为燃煤源、移动源和工业过程源的综合污染[12]。现行《大气法》已难以适应新形势下大气污染防治的需求。

2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议通过了《环保法修订案》，新法将于2014年1月1日施行[13]。因此，在新的“基本法”实施的背景下，需针对以上方面加快对《大气法》的修订迫在眉睫。

4.2改进法律责任的认定与加大违法处罚力度

现有《大气法》对法律责任的规定中有16条是对行政责任的相关规定，有2条是对造成污染事故的责任人的行政处分规定，仅有一条是民事责任的规定，这种以行政责任为主，缺少民事责任规定是不符合当前的发展趋势的，应当强化民事责任的有关规定。因为民事责任赋予个体主动的权利，具有个人爱惜自身以及自有财产的本能，所以民事责任有较强的发动机制[14]。

加大对违法行为的处罚力度，增强对违法行为的震慑力，进一步强化大气环境的监督管理的作用。针对企业因污染或事故排放造成的破坏，执行严格的责任追究制度，将使企业认识到，环境违法将对他们的经济效益、甚至生存产生影响。

4.3建立以绿色GDP为基础的新型政绩考评体系

将环境保护成效与地方官员的政绩考核挂钩，解决政策有效性不足问题。建立以绿色GDP[15]为基础的新型政绩考评体系，而不单看经济成效来衡量政绩；加大力度扶持企业治理污染，包括资金支持和技术支持；建立第三方监督体制。

4.4确保环境政策实施主体的执行力

需要进一步明晰环保部的行政和法律地位，同时尽快提升地方环保部门的地位，并增强环境领域“垂直管理”[16]的力度，使环保部门对地方的环保机构拥有大于地方政府的影响力，降低政策执行过程中受地方政府和其他部门的影响。

4.5多样化的市场激励机制

有关环境的价格及税(费)政策应上升为国家宏观经济调控的重要组成部分；在大气污染防治政策中引入更多的市场调价机制和手段，例如引入类似节能服务公司的专业大气污染防治服务公司；再例如通过绿色信贷为大气污染防治提供一个有效的融资渠道；还可以鼓励各商业金融机构创新一些绿色金融产品，为企业解决大气污染防治时带来的资金压力。

4.6引进社会自我管制机制，加强公众参与

社会自我管制具有“自愿性”和“公益取向性”的特点，是社会群体利益调节的有机组成，因此，引进社会自我管制可实现各群体的平等性，并打破了政府作为公益唯一代表的垄断地位[17]。

加强依法、有序的公众参与。促进环境信息公开制度的实施和完善，巩固和提高各级政府和企业的信息化管理能力，并推进信息公开立法。制定前瞻、主动、综合的环境传播战略，加快推进国家环境教育立法。 加强公众参与相关法律、法规和政策的实施力度。理解并接受新媒体，采用适合于新媒体语境的信息传播方式；建设有助于应对绿色发展挑战的开放式媒体系统，增进官民互信；建立完善的环境突发事故和环境群体事件应急响应机制。

[1]王尔德.三部委联合制定大气污染防治规划出台[J].化工管理,2013，(2):22-24.

[2]阚海东,黄薇,陈秉衡.中国城市大气污染和健康影响研究的回顾和展望[J].环境与健康展望,2008,116(3):2-5.

[3]中华人民共和国环境保护部.政府信息公开[EB/OL].http://www. zhb. gov.cn/gkml/2014-12.

[4]环境保护部.环境统计公报[R].北京:环境科学出版社,2005/2010.

[5]国家发展和改革委员会、国家环保总局就印发《燃煤发电机组脱硫电价及脱硫设施运行管理办法》(试行)发出通知[J].中国能源,2007,29(7):4.

[6]中国环境与发展国际合作委员会.区域空气质量综合控制体系研究[R].北京:中国环境与发展国际合作委员会,2012.12.

[7]国家统计局.指标：能源消费总量[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/workspace/index?m=hgand,2014-12.

[8]张超,刘志彪.市场机制倒逼产业结构调整的经济学分析[J].社会科学,2014(2):47-55.

[9]胡苑,郑少华.从权威管理到社会治理—关于修订《大气污染防治法》的几点思考[J].现代法学,2010,11(6):15.

[10]魏赟.兰州市大气污染防治的法律对策研究[D].兰州:西北民族大学,2009.

[11]姬广科,黄细兵.政策过程视角的环境—经济政策综合调控机制[J].求索,2012,10(12):47-48.

[12]崔明明,王雪松,等.广州地区大气可吸人颗粒物的化学特征及来源解析[J].北京大学学报, 2008,44(3):459-466.

[13]中华人民共和国环境保护部.中华人民共和国环境保护法(自2015年1月1日起施行)[EB/OL].http://zfs.mep.gov.cn.fl/201404/t20140425-271040.htm,2014-04-25.

[14]胡苑,郑少华.从威权管制到社会治理-关于修订《大气污染防治法的几点思考》[J].现代法学,2010,11(32):150-156.

[15]杨充霖,文先明.从传统GDP到可持续发展GDP的历史性转变——可持续发展GDP研究及对中国的意义[J].北京师范大学学报(社会科学版),2008,(1):63-65.

[16]李杏果.我国环境执法垂直管理的模式分析[J].工业安全与环保,2011,(37):19-21.

[17]郑少华.简论社会自我管制[J].政治与法律,2008,(3)：21-23.

Assessment and Recommendations of Air Pollution Control Policy of China

DU Peng-sheng, YAO Jian, LI Yi, LAN Yang

(CollegeofArchitecture&Environment，SichuanUniversity，Chengdu610065,China)

This paper conducted and summarized the air pollution control policies in our country since 2000, evaluated the results of implementation and the issues of policies. The results showed that China had issued and implemented more than 20 air pollution control policies since 2000 which had controlled the air pollution to some extent. The emission of the pollutants have apparently reduced, the energy conservation has achieved important effects, industrial structure has adjusted and upgraded. However, the policies obviously have problems. For example, less punishment for illegal activities, administrative implementation degree is not enough, supervision and protection system is imperfect, environmental and economic policies are disconnected, lack of public participation and other issues. Focusing on these issues, this paper proposed some measures and recommendations from the law-making, management mechanism, illegal punishment, performance evaluation, economic regulation and public participation to improve air pollution control policies.

Air pollution control policies; analysis and evaluation; policy suggestions

2014-07-24

杜鹏生(1988-)，男，山西长治人，四川大学建筑与环境学院环境工程专业2012级在读硕士，研究方向为环境规划与评价。

X823

A

1001-3644(2015)01-0096-05