新医院财会制度下的财政补助资金核算与管理

2015-08-17郑大喜

现代医院管理 2015年3期

关键词：核算财政资金

郑大喜

(华中科技大学同济医学院附属同济医院财务处,武汉 430030)

新医院财会制度下的财政补助资金核算与管理

郑大喜

(华中科技大学同济医学院附属同济医院财务处,武汉 430030)

长期以来，一些医院将预算编制作为申请经费的工具，预算编制和执行“两张皮”，财政资金使用效益偏低。新《医院财务制度》强化了预算约束力度，新《医院会计制度》采用了兼顾财务管理与预算管理双目标、双基础的会计模式。医院财政补助资金规模大，拨付、使用、核算和管理有严格要求，应加强财政资金核算和管理，提高预算执行力和整体资金使用效率。

医院；财政补助；基本支出；项目支出；部门预算；绩效管理

【DOI编码】10.3969/j.issn.1672-4232.2015.03.030

长期以来，财政对公立医院的补偿既不到位，又没有形成有效的激励约束机制，同时，医院预算编制缺乏广泛参与、执行随意、考核缺失，预算约束软化。一些医院只是将预算作为申请经费的工具，预算编制和执行“两张皮”，财政资金使用效益偏低。新《医院财务制度》(财社[2010]306号)强化了预算的约束力度，规定：“国家对医院实行‘核定收支、定项补助、超支不补、结余按规定使用’的预算管理办法。医院要实行全面预算管理，加强预算执行结果的分析和考核；定期向财政部门、主管部门报送项目资金使用情况，项目完成后报送项目资金支出决算和使用效果的书面报告。”新《医院会计制度》(财会[2010]27号)新增了与国库集中支付、政府收支分类、部门预算等相关会计核算内容，设置了公立医院财政补助收支情况表和成本报表，采用了兼顾财务管理与预算管理双目标、双基础的会计模式。随着新医改进入向纵深推进的攻坚阶段，医院专项补偿资金增多，且拨付、使用、核算和管理有严格要求。笔者拟就新医院财务、会计制度下的财政补助资金核算与管理进行探讨。

1　医院财政补助资金的核算内容与管理要求

作为公益事业单位，医院向主管部门提交的年度预算既是部门预算的重要组成部分，又是财政资金分配的重要依据。医院不同于一般事业单位，需要按行业会计制度规定的会计科目进行核算，通过成本核算来提高财政资金使用效率。因此，医院应加强财政补助资金管理，避免预算与执行“两张皮”的情况。

1.1新财务、会计制度下医院财政补助资金的核算内容

新《医院会计制度》在“财政补助收入”科目下设“基本支出”和“项目支出”两个明细科目，便于考核部门预算执行情况，反映政府预算、部门预算和医院预算的勾稽关系。医院符合国家规定的离退休经费和政策性亏损补助等经常性补助属于费用化支出，在“财政补助收入——基本支出”科目反映；医院专项补助支出则在“财政补助收入——项目支出”科目反映[1]。“财政补助结转(余)”“财政补助收入”“财政项目补助支出”“医疗业务成本、管理费用”等科目按《政府收支分类科目》设置明细科目。改革后的科目体系和政府收支分类科目体系保持一致，消除部门预算、核算、决算“两张皮”现象，从技术上使预算、核算、决算一体，提供医院财务、预算执行信息。医院用财政性资金购买资产形成支出，反映的是预算支出的发生，同时对这部分资产计提折旧，预存到“待冲基金”里；等到资产要被摊销或存货被领用时，不再反映为成本费用，而是冲“待冲基金”，对财政资金形成的资产进行过程性管理。财政补助基本支出核算医院人员经费和其他费用，医院应在“医疗业务成本”“管理费用”会计科目下设“财政基本补助支出”备查簿。

医院资金根据来源不同分为自有资金、财政资金和科教项目资金，需要根据不同资金来源进行不同账务处理，财务信息披露方式也不同。财政补助资金、科教项目资金使用是一种成本消耗，理应纳入全成本核算的范围。为了反映包含不同资金来源下的单位成本及其差异，监控财政补助资金使用过程，医院应将财政项目补助支出形成的固定资产折旧、无形资产摊销纳入医疗全成本核算范围，将科教项目支出形成的固定资产折旧、无形资产摊销纳入医院全成本核算范围(见表1)。财政拨款形成的固定资产折旧、无形资产摊销不计入医疗业务成本，财政资金在“财政补助收支情况表”中单独反映，可真实体现医院补偿信息[2]。财政补助由上级拨款取得，不需再从成本补偿；医院自有资金(源于医疗收费)购置资产是一项支出，应在成本中有所体现，体现医疗成本和医疗收入之间的配比关系。在财政直接支付方式下，一级预算单位为国家卫生计生委，医院则为基层预算单位，商品和服务支出由财政部国库司直接支付给供应商，医院以代理银行转来的《财政直接支付入账通知书》和合同等为记账依据，确认财政补助收入；在财政授权支付方式下，医院在收到代理银行转来《财政授权支付到账通知书》时，按授权支付的额度确认财政补助收入。

表1　不同资金来源口径下的医院成本核算

1.2认真申报部门预算和决算，提高预算管理水平

部门预算是与市场经济体制相适应的政府预算管理方式，是构建公共财政管理机制的基础[3]。国家卫生计生委直属(管)医院由国家卫生计生委统一组织编制预算，进入中央部门预算体系，医院必须每年按规定向主管部门、财政部门报部门预算。按中央部门预算编制要求，财政部会同卫生计生委对医院预算实行“二上二下”的预算申报审批程序。医院财政预算编制时间：“一上”预算：每年6—7月；“二上”预算：每年11月；预算批复为下一年4月份。医院对外报送的部门预算应以详细的全面预算管理为编制基础和依据，部门预算对医院预算提供制度方面的规范和指引[4]。医院应对基本支出实行定员定额管理，严格控制项目支出申报规模，细化项目预算编制，强化资金使用的计划性和前瞻性，合理划分直接支付与授权支付范围，及时报用款计划；严格按批复预算使用资金，开展预算支出绩效考评。医院在项目执行阶段，要建立严格的内部审核制度和重大项目建设成果报告制度，对项目进程和资金使用情况进行监督；在项目完成阶段，及时组织验收和总结，将项目完成情况报主管部门，强化对财政资金使用过程的监督和使用效益的考核。部门决算是全面反映医院年度预算执行、事业发展成效等情况的综合财务报告。近年来，主管部门在相关会议上对医院财政预算管理提出了规范要求。2013年在全国卫生规划财务工作会议上要求，完善项目资金监管体系、招标采风制度体系、财务管理体系、大型医用设备配置使用管理体系，加强卫生项目资金监管、经济运行管理、基本建设管理、集中采购管理，提高财务工作绩效。2014年在部门预算编制和加强部门预算执行管理工作会议上要求，统筹兼顾、综合平衡，保障重点、厉行节约，科学合理编制预算，有效利用财政性资金。注重科学性、合理性和效益性，认真研究项目，厉行勤俭节约，从严编制预算，保障资金安全。预算执行管理工作要强化一把手负责制，全力完成预算执行的进度目标、安全目标和绩效目标。

2　加强医院财政补助资金核算与管理的切入点

新《医院财务制度》注重与财政预算管理体制改革的衔接，明确了主管部门、财政部门以及医院等主体在预算管理各环节中的职责。根据部门预算框架，定员、定额是医院测算和编制基本支出预算的重要依据：“定员”是机构编制主管部门根据医院性质、职能、业务范围和工作任务下达的人员配置标准；“定额”是财政部门根据医院正常运转和日常工作任务需要，结合财政可能，对基本支出规定的指标额度。医院编制基本支出预算时，需要建立和完善与人员挂钩的定额标准[5]。医院编制项目支出预算时，应以绩效为目标，以绩效评价为手段，提高资金使用效益。

2.1从严编制财政预算，申报项目支出绩效目标

医院预算绩效目标是医院预算在一定期限内达到的产出和效果。医院预算绩效目标制定的依据包括：主管部门制定的预算绩效管理规定及工作规范、卫生事业发展规划、医院事业发展规划和年度计划、医院的社会功能等。医院《绩效目标申报表》的内容包括：年度，填报单位，项目名称及属性，主管部门及编码，项目实施单位，项目负责人，项目起止时间，项目资金申请(含财政拨款和自有资金)，单位职能概述，项目概况，项目立项情况，项目实施进度计划，项目绩效目标，项目绩效指标。医院编制预算前必须做好准备工作，掌握上年财务收支、业务规律和有关资料变化情况，核实基本数字，测算内外部环境对医院收支的影响(区域卫生规划、增设收费项目、提高收费标准对收入的影响，增加工资津补贴对支出的影响等，开展新业务项目、增加门诊工作量人次数、新增加床位数、增加住院病人数、新进大型医疗设备和计划大型修缮等对资金需求和收入的影响等)，掌握部门预算的编制要求[6]。医院财政预算从基层科室编起，以零基预算法落实到具体项目，细化项目支出预算编制。人员经费预算涉及科室人员分类构成、新增人员数、全年工资总额、补助工资项目和金额、全年福利开支项目和金额(按上年人均数计算)、社保开支项目和金额等，可根据计划年度国家有关调整工资和工资性补贴的政策规定、标准等计算编列人员经费。科室可根据医院下一年度发展方向和科室内部重点支持领域编制项目预算申报表，上报归口职能部门进行论证、评审后，提交院预算管理委员会讨论。为满足预算申报需要，医院应建立项目库，对项目申请，从立项依据、可行性论证等方面进行严格审核，按规模均衡的要求进行筛选、分类、排序，经专家论证和预算管理委员会通过后上报主管部门和财政部门[7]。

2.2基本支出以备查簿登记，项目支出按具体项目核算

“财政补助基本支出”备查簿反映财政补助医院“医疗业务成本”“管理费用”科目下“人员经费”中的“工资福利支出”和“对个人和家庭的补助”部分，也就是“零余额用款额度”贷方发生额中用于各月份在职人员工资、离退休人员生活费、住房公积金汇缴和购房补贴汇缴等支出。医院可以在会计核算系统中对财政补助收、支、余科目按拨款项目名称设置财政项目辅助核算，分别在重点专科、基本建设、设备购置、公共卫生和其他项目下进行项目核算，借助项目统计和项目明细账了解项目收支、结转(余)，及时掌握财政项目支出进度(见表2)。加大对项目资金使用部门相关人员的宣传，提高其对财政项目资金专款专用和资金使用效益的认识。

表2　医院财政补助项目支出项目档案

2.3借助医院预算管理信息化，实时控制预算执行情况

根据部门预算和决算要求，主管部门将对所属医院财政资金的取得和使用进行监督。医院应当实时监控预算绩效目标完成情况，每季度形成阶段性预算绩效目标完成情况报告，在季度末结束后及时报主管部门。医院预算管理需要建立在大量科学业务信息基础上，包括财务和非财务数据(住院人数、住院天数、门急诊人次等)、信息时间涵盖当年和历年、信息范围遍及医院整体和各科室，还需要如医疗市场需求、物价波动趋势、医疗体制改革等外部信息。大型综合性医院预算管理涉及的部门多、数据量大、维度多、业务处理频繁，需要结合自身预算管理需要，引入预算管理系统，提高预算管理的精细化水平，实现预算数据的自动收集、储存和分析[8]。医院预算管理系统全面覆盖医院收支预算、专项预算、物资采购预算，在此基础上实现医院全面的收支管理，以及预算管控全员参与，渗透医院物资购置，设备购置，日常报销多个环节，满足预算执行进度实时查询与分析、预算执行过程中的风险预警、预算信息的资源共享、预算系统与会计核算系统、成本核算系统的衔接等功能。医院财务部门应定期向医院管理层报告预算执行情况，重点分析收支计划完成情况、基本建设项目、大型设备购建、重点学科建设等方面预算的执行情况，提醒科室哪些预算项目可能超支，督促科室完成预算执行进度目标，并及时办理资产入库和报账手续，并对未完成预算的项目，从政策变化、环境和条件因素、决策评价、责任人履行职责、管理是否到位等多方面进行分析，提出相应解决办法。

2.4开展预算绩效考评，提高医院财政资金使用效益

新《医院财务制度》规定：“医院要加强预算执行结果的分析和考核，建立与年终评比、内部收入分配挂钩机制。主管部门对医院预算执行、成本控制以及业务工作等情况进行综合考核评价，并将结果作为对医院决策和管理层进行综合考核、实行奖惩的重要依据。医院预算管理指标包括预算执行率和财政专项拨款执行率。”新《医院会计制度》要求医院编制财政补助收支情况表，在财务情况说明书中说明业务开展情况、年度预算执行情况、成本核算及控制情况绩效考评情况等事项，方便财政部门和主管部门对医院监管到位，兼顾政府部门的信息需求。《卫生部预算管理单位预算绩效管理暂行办法》(卫规财发[2012]82号)指出：“预算年度结束后，预算单位进行自我评价，主管部门对单位预算目标实现情况进行评价，并出具绩效评价报告。预算绩效评价结果作为以后年度项目立项和预算安排的重要依据。”医院财政补助支出预算绩效评价的对象是所有财政性资金安排的支出，包括自筹配套资金安排的支出，考评项目预算执行情况应将财政资金和自筹配套并重[9]。财政资金和自有资金的区分，可以对两类资金分别建立电子经费卡，在预算管理系统中在线查询财政项目的财政资金预算和自有资金预算的使用情况，监控项目预算执行进度[10]。医院应在预算管理委员会的领导下，成立预算绩效考核工作小组，对各预算执行部门和重点项目的预算完成情况进行考核，督促各部门执行预算计划。对于由责任部门所创造的预算绩效，按增加收入、节约支出金额的一定比例确定奖励额度；对于因主观过失所造成的损失，按收入减少、超支额度酌情确定责罚额度。

总之，伴随医改进入深水区，公立医院改革的最大难题是建立稳定的补偿机制，建立事权和支出责任相适应的医院财政补偿机制，将财政投入与预算绩效评价挂钩，促进高质量医疗服务的供给。医院预算管理是财政预算管理的延伸，必须报送部门预算。新《医院财务制度》和《医院会计制度》要求医院充分披露财政项目资金的取得和使用状况，试图准确反映政府投入规模和消耗情况，并统筹规划各医院下一年度资源配置。因此，医院必须将内部财务预算与财政预算相衔接，既要从编制时间进度上衔接，也要从编制内容、执行进度、分析考核等方面与财政预算管理要求相符合。医院预算编制要细化到部门和项目，使预算执行具有可操作性和可控性；医院年度预算同中央部门预算收支口径要统一，即每年上报中央部门预算的收支规模将作为医院下一年度预算的基础，强化医院年度预算编制的严肃性。加强医院财政资金核算和管理，对预算执行进行分析和考评，提高预算执行力和资金使用效率。

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(编辑张瀚予)

2014-08-21