基于制度经济学视角的高校去行政化的理念和制度分析

程枫娜

（黑龙江科技大学，哈尔滨 150000）

引言

从制度经济学领域来看，高校行政化的产生是在特定的制度环境下高校组织内目标的设定、权力结构的安排、管理思维和模式等方面逐渐趋同于行政机构。这种现象实质上是在环境的合法压力下形成的一种“制度同形”，反映了特定的制度规则、文化框架和利益博弈对高校发展的共同制约。制度经济学的核心概念是交易成本。正是由于受交易成本中的利益驱动因素的影响，高校组织中出现越来越多的行政化现象，早在2010年我国就提出了克服高校行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。虽然高校去行政化已经刻不容缓，但是如今高校的办学理念和管理制度都在隐隐阻碍着改革的脚步。本文以高校去行政化的理念和制度为切入点，运用制度经济学的相关理论建立分析框架，探究阻碍高校去行政化改革的一些主要问题，并提出相应的对策，用以推进高校去行政化改革战略的实施。

一、高校行政化现象存在的一些问题

在我国高校的理念、制度的形成和发展过程中，由于内外部环境的作用，同时受到交易成本中利益的驱使，高校的发展逐步远离健康持续的道路，趋向于政府的行政发展模式，形成一种“制度同形”，因此，我国高校行政化现象的形成可以运用制度经济学建立分析框架以便对其进行深入的解读。如图1所示，高校行政化现象形成是因为受到交易成本中利益驱动因素的影响形成一种“制度同形”。从制度经济学领域分析，结合高校行政化的特点，制度同形可以分为思维模式同形、强制性同形、组织结构同形。

（一）思维模式同形

在我国高校发展过程中，由于长期以来校长和副校长等校内行政职务的任免都少不了政府机关的干预，进而导致这些高校内的行政官员很大一部分都有从事多年行政管理工作的经验，却又很少接触教育工作，不了解高校教育规律及模式，在处理高校各项事务时，很难不带有行政色彩，常常用其在行政机关单位处理事务的思维方式和习惯来对待高校教育事业。由于领导集体的这种“行政化”思维，使得高校内其他人员也渐渐习惯并使用这种思维模式，长此以往，这种风气逐渐覆盖整个高校，给高校的发展带来许多负面影响。

图1 高校去行政化理论研究框架

“学而优则仕”这句话流传已久，其带有明显的官本位思想。而正是这句话激励了很大一部分高校内学者去谋取一官半职，以获得自身最大利益；由于这种思想的作祟，使得他们以上级官员的旨意与命令为准则，不断迎合上级官员喜好，用领导集体的惯用思维模式去处理事务，循环往复，这就造就了高校内“行政风”盛行、“学术风”无人跟随的扭曲现状。

（二）强制性同形

诺斯曾经说过，制度是一个社会的游戏规则。同样，合理的制度才能保障有序的运行。但是，在实际生活中却有很多不尽如人意的地方，如《中华人民共和国高等教育法》中第四十四条曾经规定“高等学校的校长、副校长按照国家有关规定任免”，但是并没有规定具体如何任免，造成高校校长有的直接从政府部门中调任，这就使得本来是为了高校的发展好，实际却为高校的发展带来隐形的行政化压力。这种制度压力强制性的促使了高校内部管理与政府部门内部管理同形，使得高校深陷行政化管理的怪圈中。

（三）组织结构同形

在高校的发展过程中，由于历史和政治因素的影响，高校和政府之间关系仍然处于支配和服从的关系，高校的很多举措的实施、人事的任免等很大程度上都受到相关政府机关的左右。高校所需的各项资源的供给都来自于相关政府机关，因此，使得高校必须要与政府机关保持一致，否则“项目难报，事务难办”。在高校的组织结构设计上，就效仿政府机构部门的设置，设置了各个部、处、室等，相应的也出现了各个行政级别，如副部级、正厅级、副厅级、科级等，这种与公务员级别相一致的做法在一定程度上强化了行政权力，弱化了学术地位，造成了组织结构同形。

二、高校去行政化的几点对策

（一）重塑大学精神，营造学术氛围

当前高校内部出现行政化现象与大学精神的缺失密不可分。古话曾经说过，精气神是人之本。同样“精气神”也是一个组织的根本。大学精神对大学生存与发展的作用犹如人的精神对人的存在意义一样，没有了精神，大学便失去了生气，失去了发展的动力，最终也将走入穷途末路。高校去行政化改革首先必须重塑大学精神。大学同其他社会机构一样，植根于社会，受制于社会的政治、经济和文化等。但大学与其他社会机构在受社会影响方面的最大不同之处在于，大学有大学精神，只要大学具有了独立的人格特质，有骨气，不随波逐流，就能抵御金钱的诱惑，就能抵抗来自政治的压力和干扰。大学的这种人格特质既是大学精神的体现，又是大学精神的内在成分之一。因此，大学精神是维护大学纯洁与独立、平等和民主的金色盾牌，重塑大学精神对高校行政化理念的打破具有重要意义。

高校行政化的最大体现就是对行政权力的追求远远大于对学术的追求，因此仅仅重塑大学精神还不够，还需要营造学术氛围，不要让“行政权力”遮蔽了“教授荣耀，这样才能打破高校“思维模式同形”。这里所说的学术氛围并不仅仅指对学问造诣的追求，而是指通过学术造诣来使追求学术的群体获得一定程度上的满足和尊重，使他们的付出得到相应的利益回报，就像我们很早就提出的“高薪养廉”理念一样，让高校教师生活上得到满足，精神上得到尊重，不断吸引他们自觉地回到追求学术造诣上去。在这种理念的指导下，我们可以制定相关政策，在政策上弱化行政权力，加大对学术的人力、物力、财力投入，鼓励高校行政管理人员申报学术项目，当然也要增加申报过程中的透明度，加大对项目实施过程中的监管；同时，也鼓励高校行政管理人员申报研究员等职称，一旦申报成功给予相应的待遇。通过这种资源和权力的优化配置，赢得更多人对高校去行政化改革的支持，用以推进高校去行政化改革进程。

（二）打破“隐形行政化”，立法保障学术权力

法律是由社会认可国家确认立法机关制定规范的行为准则，是由国家强制力保证实施的。而大学章程对高校而言是规范高校内部各种行为的基本法。教育部曾于2011年颁布了《高等学校章程制定暂行办法》，其中要求高校建立适应自身实际情况的章程，这就为各个高校建立符合自身情况的章程提供了制度上的保障。由于我国高校多，各个高校的发展也不相同，如果制定同一法律来规范高校内的管理，或者法律内规定模棱两可不全面，难免会造成高校内部的混乱。但如果没有法律做保证，也容易导致高校环境的不稳，这就需要综合考虑各个方面的情况，而这时候，立法保障合理的大学章程的制定和实施就成了非常明智的做法。同时，在大学章程的制定中，必须明确体现“保障学术，破除行政权力”的内在要求，借着建设大学章程的契机，强化高校内学术权力的主导地位，对任何侵犯学术权力的行为进行强制性处理，不断合法化推进对学术权力的追求，从法律上震慑通过行政权力追求自身利益的既得利益群体，以法制作保障真正推动高校去行政化改革进程。

（三）破除“衙门”映射，行政权力与学术权力分离

由于长期以来，政府部门有意无意造成了高校内部的“组织结构同形”现象，因此，政府应该学会简政放权，减少对高校内部事务的干预，转管理为服务，把应该归属于高校的职责放还给高校，让高校拥有更多的自治权，让高校自身决定适合自己的发展模式和内部机构设置，让高校在内部课程与专业设置及机构设置人事任命方面更多的考虑的是学校的发展及人才的培养和学术的更高造诣。转管制为引导，引导高校以教书育人为宗旨，以追求学术造诣为目标，淡化高校教育中的政治功能和工具性价值，让高校的意义回归到最初的建立本源上。

高校内权力资源在行政上的倾斜也是造成高校行政化的一个重要原因，因此，应将高校内行政权力与学术权力相分离，优化高校内权力资源配置，确立学术权力的主导地位。将行政权力定位为高校内思想政治监督工作和日常性事务的管理，学术权力负责科研、教育、教学等专业问题的决策，共同负责关系学校发展的重大事项及事关师生员工切身利益事项的决策。最后，应当使两种权力的行使者相互分离，建立健全监督机制，避免造成身份重合变相地强化行政权力，这样使得高校内行政权力和学术权力分离，通过弱化行政权力来引导既得利益群体走向学术的道路，最大化地削弱因行政权力产生的显性或者隐形利益，减少高校去行政化改革阻力。

结语

高校去行政化是高校健康持续发展的重要改革举措。近年来，高校去行政化的呼声越来越高，2010年6月出台的《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》中就提出，取消科研院所、学校、医院等事业单位实际存在的行政级别和行政化管理模式。只有高校管理去行政化，把高校作为一个学术机构去管理，使高校管理真正体现大学教授治校、专家治校这样的领域，才能真正培养出具有学术性和专业性的人才，更好地为国家发展作出贡献。

[1]胡巍.“去行政化”视域下对高校人事制度和管理制度改革的几点思考[J].教育教学月刊，2014，（12）.

[2]罗昆，李道先.高校去行政化的制度分析：新制度主义的视角[J].现代教育管理，2014，（3）.

[3]郭毅，徐莹，陈欣.新制度主义：理论述评及其对组织研究的贡献[J].社会，2007，（1）：18-19.

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[5]李琼.教育部高校教学名师9成有行政职务引质疑[N].长江日报，2009-09-11.