生态文明建设中的地方政府职能转变：结构调整与制度因应

◎唐林霞 （重庆行政学院公共管理学教研部，重庆400041）

生态文明建设中的地方政府职能转变：结构调整与制度因应

◎唐林霞 （重庆行政学院公共管理学教研部，重庆400041）

中国生态文明建设采取的是以政府为主导，自上而下地推动的典型模式。这种模式具有诸多优点，但也存在效率不高等问题，根本原因之一是当前地方政府在生态文明建设中面临多重职能困境，包括职能缺失、职能逃避、职能冲突、职能歧视和职能偏废等五大问题。地方政府职能结构应从政治、经济、社会的三维结构向包含生态职能和文化职能的五维结构转变。职能转变的制度因应包括：建立健全生态财政制度，推动地方政府政绩考核制度改革，健全地方政府生态问责制度和推动生态民主决策与公众参与制度的发展。

生态文明；地方政府职能；结构调整；制度因应

一、适与不适：生态文明建设中地方政府的职能困境

随着生态环境危机的全球化，各主要工业国都在积极推动生态环境保护，西方发达国家和部分发展中国家选择走生态现代化道路，中国则提出建设生态文明。按照政府与社会在生态环境保护中的互动关系，各国生态环境保护大致可分为政府主导型和社会主导型两种模式，中国属于政府主导型。

（一）政府在生态文明建设中的主导作用

以政府为主导，自上而下地推进，是中国生态文明建设的一个显著特征［1］。政府在生态文明建设中的主导作用主要体现在四个方面。第一，在生态价值观的形成上，政府起到了引领社会的作用。西方生态现代化概念可追溯至20世纪60年代，历经从学术研究到社会关注，再到政治议题和国家政策等阶段，历时超过30年，而中国的“生态文明”概念诞生于20世纪90年代初，一经提出即得到中共中央的高度认同，迅速完成了从学术理论到执政理念的转变，2005年开始频繁出现在中共各重要纲领中，通过政治宣传系统，生态文明理论快速地、自上而下地向政府、科研、经济和社会领域传播，有效地推动了整个社会生态价值观念的形成和发展。第二，在国家战略层面，生态文明被赋予极高的地位。在中共十八大报告中，生态文明建设已经被提升到与政治、经济、社会和文化建设同等重要的地位，成为中国特色社会主义的核心内容，而这种顶层设计在其他国家的国情咨文、政府工作报告或其他重要文献中较为少见。第三，在制度层面，政府高度重视经济干预政策和环境立法。近年来，中国政府出台了一系列措施，推动产业结构转型升级，推进绿色经济、低碳经济和循环经济的发展，淘汰落后产能，鼓励生态环保产业发展和技术研发，对国民经济发展的干预力度超过很多市场经济国家。中国环境保护虽起步较晚，但近年来环境立法备受关注，环境立法速度位列各部门立法之首，目前中国已是世界上生态环境立法数量最多的国家。第四，在生态建设的投入上，政府是最主要的投资主体。2009—2013年，全国财政节能环保投入累计超1.14万亿［2］，占同期全国财政支出总额的2.1%，各类大型生态工程建设中政府直接投资比重超过90%。

（二）政府为主导建设生态文明的优势

以政府为主导建设生态文明，是应势而为，是在中国国情下唯一的、正确的模式，具有多重优势。首先，它符合解决生态危机所需的系统性要求。生态文明与其他生态危机应对范式的根本差异，在于它的系统性、整体性和协同性，要求对生态危机的关注和治理能够超越经济、政治、文化和社会的局限，这不是个人、企业或部门能够独立完成的，也不是单个地区、单个行业立法、立规所能实现的，单纯依赖市场，寄希望于局部调适与规制，无法解决生态环境危机［3］，也正是基于此原因，可以说，不触动资本主义制度便不能摆脱生态危机［4］。其次，它有助于克服生态文明建设的各种阻力。生态危机难解决，难度不仅在于技术，更在于来自社会各方面，尤其是既得利益集团的阻力，这种阻力既有国内的，也有国外的，既有不合理合法的，也有合理合法的，既有来自政治、经济精英阶层的，也有来自普通民众的。利益既得者阻碍生态环境保护的问题，在发达国家议会立法中极为常见，在中国各项生态环境立法过程中也频频发生，部门利益、地区竞争等问题都是当前生态危机的根源之一。生态文明建设既要实现技术、经济上的突破，也要获得充足的发展动力，还要突破重重观念与利益的樊篱，这是除政府外任何主体难以独立实现的。最后，它有助于解决生态建设的资金投入难题。生态建设具有强烈的正外部性，高成本、低经济收益，高社会收益、是典型的公共品供给问题，难以通过市场机制获得足够的资金支持，政府直接投资无疑是解决这一问题的主要方式。

（三）政府为主导建设生态文明存在的问题

以政府为主导的生态文明建设目前仍存在诸多问题［2］，总体上效率偏低。根本原因之一是地方政府在生态文明建设过程中遭遇多重职能困境，导致政府的主导作用未能如期发挥。职能困境有五种具体表现：一是职能缺失，主要表现为在地方政府职能结构中生态职能比例过小。长期以来，地方政府职能以维护政治稳定、社会和谐和促进经济发展为主，生态保护职能一向未在政府执政理念中得以体现，地方政府职能体系设计与政绩考核指标侧重GDP等经济指标的考察，生态环境保护指标比重过低［5］，地方政府严重缺乏生态环境保护动力。二是职能逃避，主要表现为地方政府在履行仅有的残缺生态职能过程中，互相推诿、逃避责任。这既表现在区域内生态职能的履行上，政府内各部门相互推诿，不愿意投入精力和财力，更表现在区域间生态职能的履行上，各地方政府只愿享受上级政府的生态财政转移，不愿投入精力治理跨行政区间的生态环境问题，政府间生态保护与环境执法沟通困难。三是职能冲突，指地方政府在不同职能中存在冲突，缺乏必要协调。近年来部分地方政府将生态职能纳入政府职能体系之中，但不同职能，尤其是经济职能与生态职能之间的冲突常有发生，缺乏合理有效的冲突协调机制，导致为履行经济职能而牺牲生态职能的情况频繁出现。四是职能歧视，指地方政府在为不同主体履行生态职能时存在对象歧视问题。与其他商品或服务不同，生态系统的生态服务功能具有极为强烈的外部性，而且这种外部性有鲜明的空间结构，地区的生态系统不仅为当地，更为区域、国家乃至全球服务，在缺乏有效生态补偿机制的情况下，“不同层级的决策者（个体的、地方性的、国家性的、国际性的以及代际的）对保护或破坏生态系统功能将具有不同的动力”［6］，注重局部利益，忽视对全局利益的保护将是理性经济人的必然选择。五是职能偏废，是指地方政府在职能设计时无意或刻意扭曲其结构，导致失衡。地方政府生态职能常缺乏合理设计，存在重建设、轻保护，重指标、轻实效的问题，过分强调易显政绩、易于测控的短期治理，忽视了长期保护，这反而违背了科学发展观，违背了生态规律，使生态文明建设事倍功半。这些职能困境阻碍了生态文明建设中地方政府中坚作用的发挥，为克服职能困境，必须推动地方政府的职能结构调整。

二、从三到五：生态文明建设中的地方政府职能结构调整趋势

从保卫性和统治性职能向管理性和服务性职能转变是政府职能结构调整的基本趋势［7］，但管理性和服务性职能的内涵具有时代性。20世纪后半叶经济全球化和信息化的快速发展推动了政府经济职能的增强，随后民主化在世界范围内的发展让政府更多地关注公共事务管理和公共服务职能，部分发达国家尤其是德国一直走在前列。总体上，现代政府职能结构已基本完成了从单一政治统治职能向政治、经济和社会三维管理服务职能的转化，其调整速度越来越快。

（一）德国生态文明建设之显著成效

近年来，德国地方政府职能出现了新的变化，对生态环境多样性和文化多样性的保护等内容逐渐被纳入其中。德国经过近四十年的环境治理，从欧洲污染重灾区一举成为欧洲绿色经济领导者，尤其是重工业地区（如鲁尔区等）在空气、水、土壤污染治理方面的成就赢得了一致赞许，在保持经济稳步增长的情况下基本完成了产业绿色转型。在这一转型过程中，贯穿于德国联邦、州和市县等三级政府以及各部门、各行业的绿色政策的作用尤为显眼，这些政策涉及土地利用、能源、基础建设、交通等诸多领域：通过能源税改革和新能源补贴完成了能源结构转型；通过轻轨等公共交通体系建设既缓解了城市交通压力，又极大降低了化石能源消耗；通过鼓励建筑节能、屋顶绿化等举措实现了基础设施生态化，较好地控制了城市热岛问题，并实现雨水涵养和空气净化等功能［8］。在德国经验中，弗莱堡（Freiburg）模式成为一大亮点，这座德国东部小城近半个世纪以来一直致力建设绿色城市［9］，在交通可持续性方面成果尤为突出，其经验包括促进交通与城市土地利用规划的融合、推动公共交通服务体系建设、限制汽车使用、鼓励自行车出行、推动公众参与，等等。这些经验值得世界各国，尤其是正处在生态文明建设和新型城镇化过程中的中国学习。

（二）德国生态文明建设之地方政府创新

德国在实现这种绿色转型过程中，公民、非政府组织等主体发挥了重要功能，但德国三级政府，尤其是市县政府所起到的作用更值得关注。德国地方政府在生态环境保护中的积极作用被称为生态公共职能（Ecological Public Functions）［9］，包括自然资源、生物体、生态系统和土地景观的保护和可持续利用，还包括控制人类活动的消极影响，如环境污染、自然景观破坏等。政府的生态公共职能并非德国独创，欧盟长期以来一直在此方面做积极探索，但是尽管可以通过法律和规章对各级政府生态职能做出完善规定，有两个问题常常阻碍着大多数国家地方政府履行这种职能［10］。一是激励问题，根据理性经济人假设，地方政府必须有充足的激励或严厉的监督，才会去履行自己的职能；二是财政来源，生态环境保护，尤其是保护区建设等工程需要大量的财政资金，为这些工作提供充足财政来源一直是个难题。德国的经验，一方面是在欧盟标准之上，通过国家和地方政府各项立法进一步明确政府的生态职能，另一方面则是通过财政改革使政府获得履行职能的资源与动力。政府生态环境保护是以财政平等化（FiscalEqualisation）为主要工具来推进政府生态职能的履行，从联邦到州、市都出台了一系列改革措施，包括基于生态指标的财政均等化补助、政府间财政转移支付等，通过这些措施，区域生态污染的负外部性和生态治理的正外部性都得到了很好的解决，生态公共职能因此获得了与政治、经济和社会职能同等重要的地位。同时，德国政府也正在通过类似方式建立起文化职能，文化职能与其他职能一起反过来又增强了生态职能。加拿大、澳大利亚等国地方政府也正出现这种变化［11］。

较之于德国等西欧国家，中国正面临着更为严峻的生态环境问题，更应尽快实现地方政府职能结构从“三”到“五”的调整，即地方政府职能结构应从政治、经济、社会的三维结构向包含生态职能和文化职能的五维结构转变，尤其要强化地方政府的生态职能。

三、由内到外：生态文明建设中地方政府职能转变的制度因应

增加地方政府生态职能，既符合生态环境治理外部性的一般经济规律，也符合当前国际政府职能变迁的基本趋势，更是中共十八大所提出的“五位一体”的内在要求，但是大多数国家和地区都未能真正将生态职能落到实处，根本原因在于这种职能牵涉到一系列诸如权利和资源分配的制度问题，需要更为全面系统的改革。中国生态文明建设的成败将取决于地方政府在其中的表现，取决于生态职能能否真正在中国地方政府职能转变过程中获得立足之地。主体功能区制度的建立，是全面建立地方政府生态职能的一个良好契机。首先，应进一步参考欧盟，尤其是德国、瑞典等国经验，从法律层面明确界定具有地区差异性的地方政府生态职能；其次，以一系列制度改革为推手，推动地方政府的生态职能的有效履行。制度因应的基本思路，是解决层级政府长期存在的委托代理难题，从政府内部和外部两方面，为地方政府履行基本生态职能提供充足动力。这些制度改革包括：

（一）建立健全生态财政制度

德国建立政府生态职能的一项重要经验，是通过生态财政克服政府层级管理中的委托—代理难题。财政转移支付是政府分权制条件下高层级政府引导低层级政府履行其必要社会服务职能的核心工具，为保证地方政府有足够积极性履行其生态职能，德国从20世纪80年代在财政均衡原则下开始尝试构建起纵向和横向府际生态财政转移支付制度。一方面，调整纵向财政转移支付的核算指标，增加以森林、保护区面积为代表的生态指标权重，同时将传统的人口总数等指标调整为行政区划面积，加大农村地区的财政转移支付力度；另一方面，加大对生态保护项目的直接的有条件财政转移支付，并将项目建设效果作为下期财政转移支付考核的主要指标［11］。截至2002年，相关生态职能的财政考核涉及土壤、水、自然保护、游憩资源、废物处理和节能等多个领域（如表1所示），考核工作则涉及11个州（德国总计16个州）。

表1 德国地方政府生态职能及其财政考核

财政转移支付制度，是推进基本服务均等化，解决教育、环保等问题的核心工具［12］，我国目前采用的是单一纵向财政转移支付模式，横向转移随着部分地区生态补偿工作试点初现雏形［13］。为推动地方政府生态职能的有效落实，有必要从纵横两方面建立健全生态财政制度。纵向转移方面，一是实现均衡性转移支付对生态环境的倾斜，传统转移支付计算的核心指标是人口，人口密集地区转移支付力度大，重点生态功能区则因人口较少而常常处于劣势地位，新指标应综合考虑人口和土地面积，尤其要考虑生态用地面积，加大对重点生态功能区的转移支付力度。二是要进一步提高生态转移支付总额度，我国财政转移规模近年来有快速增长，但主要仍以三农、教育等传统转移项目为主，生态转移支付力度仍严重不足，尤其考虑到重点生态功能区众多人口和广袤面积，相关投入更显不足。三是要实现转移支付与生态考核挂钩，虽然从2012年起，财政部、环保部等对重点生态功能区指标考核进行财政激励，但奖惩力度略显薄弱。

建立健全横向的生态财政转移对地方政府履行生态职能更为重要。生态环境保护具有强烈的正外部性，这既导致生态问题难以得到有效解决，又容易在生态文明建设过程中产生新的社会不公。西部地区相比东部地区，具有更重要的生态环境职能，但经济相对落后，按照目前生态文明建设基本格局，东部地区将享受充分的生态外部性，却让西部地区承受了巨大的建设成本，并限制了地区发展权，这种激励结构错位直接导致重点生态功能区缺乏环境保护与生态建设积极性，以生态补偿为基础，在东西部地区间构建起有效的横向生态转移机制，一直被认为是生态文明破冰之策，但进展仍较为缓慢。目前，横向转移主要有对口支援和省内生态财政转移支付两种模式，但二者都尚未实现制度化，规模有限。2014年，国家发改委批准了57处生态文明先行示范区建设方案，其中有近三分之一以探索建立生态补偿机制作为其制度创新重点。相关制度创新有三大难点：一是技术问题，目前生态补偿标准核算仍处于理论研究阶段，部分地区虽有较成功试点，但仍未形成公认的评估方法；二是心态问题，重点生态功能区政府对生态补偿颇为热心，但生态受益地区仍未能克服传统观点，对生态服务价值及其公平补偿问题缺乏理解，甚至有抵触情绪；三是制度障碍，无论是在国家层面，还是在地方层面，在政策制度制定过程中，经济发达地区具有较大发言权，欠发达地区在政治博弈中处于劣势，导致相关制度改革方案迟迟难以出台。

对此，应按照“先建立，后规范，先合理，后科学”思路，由财政与环保部门牵头，加快建立健全我国纵向与横向生态财政转移支付制度。即，在生态补偿标准研究取得突破性进展之前，先建立符合当前地区经济和生态环境差异的、能为各地区所基本接受的横向生态支付制度，以及能切实提升重点生态功能区地方政府生态建设积极性的纵向生态支付制度，以制度反推技术进步，再以技术进步完善转移支付制度，力争在10年内使得生态财政转移总额度能够占重点生态功能区地方政府财政收入比例30%以上。①此数据来自课题组对湖北、安徽等地重点生态功能区县级政府的调研，该调研显示，这些县市财政仍对破坏生态的采矿业、林业等较为依赖，依赖度从40%到70%不等，县市财政部门表示，可接受的替代性财政转移力度不低于30%，否则县市财政压力较大。

（二）推进体现生态文明建设要求的政绩考核制度改革

在当前行政管理体制下，政绩考核制度对地方政府在生态环境保护与经济发展等问题的决策上有决定性影响，过分强调GDP等经济增长指标的传统政绩考核制度被认为是导致我国各地生态环境恶化的重要原因之一，如何构建能体现生态文明建设要求的政绩考核制度改革则是近年来中共中央和全社会关注的焦点问题。2013年5月，习近平总书记在中央政治局关于生态文明建设专题学习会上指出，要完善经济社会发展考核评价体系，将体现生态文明的若干重要指标纳入经济社会发展评价体系。2013年12月，中共中央组织部出台《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，要求“不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要指标”，“对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核”。2014年，有19个省市相继出台改革措施，以分类考核、绿化考核等方式落实科学政绩观的要求。但是绿色GDP仍未能从根本上取代传统GDP考核，各地新出台政策一是增长类指标仍居高不下，二是指标权重并未能完全突出不同生态功能区的差异性。为推动地方政府生态职能的有效落实，极有必要进一步深化地方政府的政绩考核体系改革，推动政绩考核体系从“漂绿”向“淡绿”，再向“深绿”发展。

具体建议包括：一是建立系统的绿色GDP核算制度。所谓绿色GDP，是指从传统GDP核算中扣除因环境污染、自然资源退化等因素引起的经济损失成本，从而更真实地反映国民财富总量。从20世纪70年代开始，欧美等国相继尝试绿色GDP核算工作，20世纪90年代，联合国向所有成员国推荐绿色GDP核算制度与标准，我国从2004年开始试点，但至2008年金融危机以后，绿色核算工作一度搁置，2015年国家统计局与环保部正筹划二度开启绿色GDP核算制度建设工作。二是推动绿色GDP与政绩考核的结合，实现政绩考核“淡绿”。绿色GDP的最大价值，是通过向决策者明确展现其与传统GDP的差值，即经济增长的生态环境与社会成本，从而帮助决策者更全面地制定可持续的经济发展战略，因此，推动现有政绩考核指标体系中GDP指标的绿化，可以让地方政府更全面地看清目前经济政策的利弊，更有效地履行其生态职能。三是以主体功能区为基础，实行差异化政绩考核制度。对重点生态功能区政府的政绩考核，则应重点加入物种多样性保护等指标，实现政绩考核的“深绿”化。

（三）健全地方政府生态问责制度

当前，各地生态环境屡遭污染的背后，地方政府常常是重要推手，甚至是直接责任人，原因之一是生态问责制度的缺失，导致地方政府在决策过程中权责利不对等，领导干部可以不用为自己决策的生态环境后果负责。因此，地方政府生态问责制度的健全迫在眉睫，这一工作也是生态文明先行示范区建设制度创新的重点之一。健全生态问责制度的基本思路如下：一是探索建立生态环境损害责任终身追究制度，明确地方主政领导对地区生态环境的直接责任关系，对任期内的生态环境损害责任要直接负责，对跨任期的责任要溯源追责，加大追责力度，确保地方领导干部在生态环境相关决策上的权责利均衡［14］。二是探索建立领导干部自然资产离任审计制度，同时还应加入生态系统服务价值的离任审计，确保任期内自然资产与生态环境不因领导干部个人决策失误导致严重流失。

（四）进一步深化生态民主决策与公众参与制度改革

地方政府生态职能制度因应的最后一环，是推动职能监督的外化，即从财政监督、行政监督和法律监督向民主监督的完善。国内外生态现代化的成功经验都表明，只有生态民主决策和公众参与制度的发展，才能真正推动政府保护环境、建设生态。德国弗莱堡的大多数生态政策都是在全民参与的背景下制定的，因此也得到了民众的广泛支持，产生了显著效果。近年来，我国民主决策和公众参与制度得到快速发展，听证、听政议政制度都已普遍建立，但制度重点仍以民生为主，生态环境参与力度薄弱，公众参与意识也略显单薄。相关制度建议包括：一是加大生态文明教育宣传，鼓励公众参与；二是加大生态环境保护NGO组织培育；三是建立健全生态民主决策制度；四是完善立法，保护生态文明建设的公众参与权力。

［1］洪大用.经济增长、环境保护与生态现代化——以环境社会学为视角［J］.中国社会科学，2012，（9）：82-99.

［2］张高丽.大力推进生态文明 努力建设美丽中国［J］.求是，2013，（24）：3-11.

［3］阿玛蒂亚·森.以自由看待发展［M］.任赜，于真，译.北京：中国人民大学出版社，2002：37.

［4］陈学明.不触动资本主义制度能摆脱生态危机吗？——评福斯特对马克思生态世界观当代意义的揭示［J］.国外社会科学，2010，（1）：4-12.

［5］温莲香.生态政绩观：生态文明建设中政绩观的新向度［J］.行政论坛，2013，（1）：22-26.

［6］赫尔曼·E.戴利，乔舒亚·法利.生态经济学原理和应用［M］.金志农，陈美球，蔡海生，译.北京：中国人民大学出版社，2014：56-58.

［7］周志忍.新时期深化政府职能转变的几点思考［J］.中国行政管理，2006，（10）：14-18.

［8］BUEHLER R，JUNGJOHANN A，KEELEY M.How Germany Become Europe’s Green Leader：A Look at Four Decades of Sustainable Policymaking［J］.Solutions，2011，2（5）：31-40.

［9］BUEHLER R，PUCHER J.Sustainabl M Transport in Freiburg：Lessons from Germany’s Environmental Capital［J］.International Journal of Sustainable Transportation，2011，（5）：76-93.

［10］RING I.Ecological Public Functions and Fiscal Equalization at the Local Level in Germany［J］.Ecological Economics，2002，42（3）：415-427.

［11］HICKEY G M，FOREST P.Managing the Environmental Science-policy Nexus in Government：Perspectives from Public Servants in Canada and Australia［J］.Science and Public Policy，2013，40（4）：529-543.

［12］楼继伟.完善转移支付制度 推进基本公共服务均等化［J］.中国财政，2006，（3）：6-8.

［13］杨晓萌.中国生态补偿与横向转移支付制度的建立［J］.财政研究，2013，（2）：19-23.

［14］张劲松.生态文明十大制度建设论［J］.行政论坛，2013，（2）：5-10.

（责任编辑：朱永良）

X321；D630

A

1005-460X（2015）05-0048-05

2015-06-01

国家社会科学基金重大项目“我国资源环境问题的区域差异和生态文明指标体系”（11&ZD040）；国家社会科学基金青年项目“重点生态功能区县级政府绩效评估研究”（14CKS014）；中国地质大学湖北省生态文明研究中心开放课题“绿色GDP考核制度建立与湖北省县域政绩考核制度改革研究”

唐林霞（1984—），女，湖南邵阳人，管理学博士，讲师，从事行政理论与地方政府管理研究。