新形势下做好基层水管单位依法治水工作的探讨

陈富根

（江苏省泰州引江河管理处，江苏 泰州 225321）

2014年10月，党的十八届四中全会提出依法治国的重大决定，水利部提出要奋力开创依法治水管水兴水新局面。在这样的大背景下，作为省水利厅直属水利工程管理单位，贯彻落实十八届四中全会精神，就是要以创新水政监察工作为切入点，维护良好的水事秩序，营造优美水生态环境，扎实做好依法治水这篇大文章。

笔者结合江苏省泰州引江河管理处（以下简称管理处）水政监察工作实践，对新形势下推动依法治水谈一些认识和体会。

1 基层水利工程管理单位水政监察工作现状

近年来，管理处狠抓基层水政监察队伍建设，建立了覆盖全处的水行政执法网络，组建了4 个大队，水政人员从原来的10 名发展到现在的近30 名。同时，管理处加强水政监察队伍规范化建设，坚持广泛宣传、教育引导，坚持依法行政，打造“学习型、服务型、实战型、创新型”的“四型”水政监察队伍，水政监察队伍的执法能力不断提升，为管理处树立了良好的窗口形象。然而，对照水利现代化事业对水政监察工作的要求相比，管理处水政监察工作仍然存在以下几个方面的不足。

1.1 水政执法依据欠缺，影响执法力

年汛期，引江河高港枢纽引排水期间，枢纽周边10 多名村民利用小木桶在闸站上下游频繁放网捕鱼，由于上下游水位落差大，导致水流湍急、暗流涌动，极易造成木桶侧翻、捕鱼者溺水事件，影响工程安全运行。鉴于《水法》《江苏省水利工程管理条例》等水法律法规没有明确的禁止捕鱼条款，因此，管理处对捕鱼者没有行政处罚权，水政监察人员只能采取宣传、管理、驱赶的方式，效果不明显。由此可见，《江苏省水利工程管理条例》虽然对处理水利工程管理范围内的违法行为赋予了水管单位一定的行政权力，但所涉及的范围较为狭窄，可采取的措施不够明确。再如，《水法》《防洪法》《河道管理实施办法》等都明确规定县以上地方水行政主管部门或流域管理机构为行政执法主体，江苏省地方性法规并未授权水管单位行使水行政主管机关的行政职能，仅赋予了部分行政处罚权，水管单位对管理范围内的违法建设没有强制执行的权力。这些因素都降低了厅属水管单位水政执法的威慑力。

1.2 水政监察队伍力量不够强

泰州引江河支队现有专职水政人员6 人，兼职水政人员22 人。专职水政人员中，大专以上的3 人，缺乏法律专业，而且人员大多是“半路出家”，原来都是从事安保管理、闸门运行、机械加工人员，业务素质参差不齐，对水政监察工作只能是边干边学。另外，兼职水政人员虽然有相应的水行政工作职责，但其均有其他具体的工作岗位，平时需从事自身管理工作，水政监察工作成为其“副业”。因此，管理处的执法队伍，无论是专业知识，还是执法水平，都不能适应新时期依法治水的要求。

1.3 缺少必要的工作经费

众所周知，市县水行政监察的工作经费基本上纳入了地方财政预算，有的市县还设立专门经费为水行政执法人员办理了人身意外伤害保险、外勤补贴、通讯补助等。但厅直水管单位没有专门用于水政监察的经费，没有执法巡查经费，没有办案经费，就连基本的办公设施、水政装备经费都要从管理费或工程项目费中列支。另外，水政机构和人员编制都是事业单位，没有经营性收入，人员工资、福利等各项待遇得不到保障。这些客观因素的存在，导致水政监察人员工作积极性得不到充分发挥，一定程度上影响了水政机构的稳定性，致使水政工作处于从属、被动、应付的局面。

1.4 水政装备不够完善

水政监察是一种严肃的行政执法行为，执法形象至关重要，而执法形象关键体现在装备上。首先，水管单位水政制服标识不统一，样式不统一。统一服饰，不仅能够增强执法人员的荣誉感、责任感和使命感，也起到扩大宣传效应、树立良好形象、增强对违法行为震慑力的作用。其次，执法装备不足。在引江河高港枢纽下游水域，经常发现违法捕鱼船只，在枢纽引水口门内侧时常出现违停“五小”船舶（机动划子、收旧船、刮油船、电焊船、货郎船），然而由于下游没有配备执法艇，水政人员只能在岸边“大呼小叫”，效果一直不佳。

2 新时期水政监察工作的思考

当今社会，经济快速发展，水资源条件发生新的变化，水利工作所面对的利益主体更加多样，利益关系更加复杂，水事矛盾更加突出。面对新情况、新问题，如何进一步加强水利依法行政的能力，提高水利法制建设质量，增强全社会水法制意识，实现人水和谐，是摆在基层水管单位面前一项迫切需要研究的课题。

2.1 树立现代化的执法理念

当今社会是信息化的时代，通讯、网络飞速发展，水事人员的违法手段不断翻新，因此，水政监察工作要做到“魔高一尺，道高一丈”，实现从事后管理到事前管理的转变。一要配备现代化的执法装备。现在是法治社会，要处理水事违法人员，及时掌握违法证据是关键。只有用摄像、录音等现代化的手段充分掌握违法证据，才能有效打击各种水事违法行为。二要建立现代化的执法平台。水管单位工作性质具有范围广、水域大的特点，仅靠几个水政人员执法巡查，很难在第一时间发现违法行为，必须要建立水政执法远程监控报警系统，通过网络平台及时发现水事违法人员。因此，在新时期，只有采用现代化的执法手段，才能高效便捷查处各种水事案件。

2.2 加强水利法制宣传教育

水政监察工作是水利工作不可或缺的一部分，是推进水利现代化建设的重要保障。加强水政监察工作要与学习贯彻落实十八届四中全会精神结合起来，从坚持和落实依法治国、构建和谐社会的高度，从保障和促进水利事业发展的高度，充分认识新时期加强水利监察工作的重要性和迫切性。随着社会经济的发展，人们生活的空间在无限扩大，经济活动的触角无所不及，水资源被过度开发、水环境受到污染、水工程安全受到威胁等涉水案件时有发生，一定程度上制约了水利的发展。因此，必须切实加大水法制宣传力度，提高全社会的水法制意识，不断创新水利法制宣传的方式方法，推进普法宣传和水法制教育，强化社会主义法制理念教育，进一步提高全社会的水法律素质和水忧患意识，增强遵守水法规的自觉性，维护水法律法规的权威。

2.3 打造一支现代化的水政队伍

水政监察队伍是水行政执法的重要载体。水政监察队伍的建设和执法的成效不仅关系到水法律法规的尊严、水利部门的窗口形象，而且关系到水利事业能否健康有序地发展。因此，要进一步加强水政监察队伍的规范化建设，加强执法人员的业务培训，不断提高执法队伍执法能力和执法水平，以维护依法治水的良好秩序。

（1）加强组织建设，配齐选好水政人员。把一些政治素质高、业务能力好、工作责任心强、热爱水政监察工作、熟谙法律知识的人才吸引到水政监察队伍中来，并在工作、学习、生活上关心他们、爱护他们，激发他们的工作热情。

（2）加强业务学习，抓好执法培训。要结合实际工作，组织水政监察人员学好法律法规知识，特别是《水法》、《江苏省水利工程管理条例》等水法律法规以及《行政处罚法》、《行政强制法》等行政法律知识，努力做到知晓法律法规条款，掌握行政执法程序，熟悉行政执法业务。

（3）加强制度建设，健全水政工作机制。要完善执法巡查制度、执法办案制度、错案追究制度、学习培训制度、考核制度以及水政人员行为规范制度，用制度管人管事，明确工作职责，强化监督检查，规范执法行为，努力打造一支业务精、素质高、形象好、依法行政、执法文明的水政监察队伍。

（4）坚持依法办事，文明执法。水政监察队伍要以满腔的工作热情、献身负责的敬业精神，以文明优质的服务、扎实有效的工作，以为群众排忧解难的实际行动，向社会树立良好的水利窗口形象。要根据水事违法案件的特点，创新工作方法，既要维护法的权威，又要保护群众的合法利益，尽量减少执法过程中的负面效应，要坚持以人为本，用积极协调、严格执法的综合手段大力推进水政文明执法，努力争取执法效果和社会效果的统一。

2.4 健全联合执法机制

在开展水政执法的过程中，借助公安、渔政、海事等地方执法机构的力量联合执法，不仅有利于凝聚执法力量、增强执法效果，也有利于扩大宣传影响、树立良好的水政监察形象。

（1）水政执法依据缺失，有必要采取联合执法的形式。近年来，在打击非法捕捞行为方面，泰州引江河支队积极探讨，深入分析，发现水政部门执法依据是水法律法规，公安部门执法依据是治安管理处罚法，这些法律法规中缺少明确的对非法捕捞进行处罚的规定。因此，水政、公安处罚非法捕捞人员的法律依据不够充分，不具备处罚权，需要直接对口的执法部门对非法捕捞者进行处罚。渔政部门依据《中华人民共和国渔业法》进行执法，其中第38 条规定，违反关于禁渔区的规定进行捕捞的，没收渔获物和违法所得，处五万元以下的罚款。鉴于此，引江河水政支队主动与地方渔政、公安部门联系，加强沟通协调，确定了水政、渔政、公安三方联合执法打击非法捕捞的工作思路。引江河水政支队联合地方渔政、公安部门动用“渔政执法艇”、“110 执法艇”、水政执法艇，多次开展联合执法行动，清理高港枢纽上下游违规捕捞渔具，没收渔获物。联合执法队伍立案查处了非法电鱼人员，并对其进行罚款；对非法捕鱼人员也进行处罚，起到了很好的震慑作用，使高港枢纽上下游电鱼者销声匿迹，放网捕鱼行为也得到了有效控制。实践证明，开展联合执法能形成强势执法合力，使违法行为得到及时制止和处罚。

（2）水政执法震慑力不够强，有必要开展联合执法行动。一般情况下，水行政执法都是两三个人步行或骑车前往执法地点进行执法，既没有严肃庄重的执法形象，也不能把握有利时机制止和处罚违法行为。而公安、渔政执法人员穿着统一制服、乘坐威武警车，在社会大众心目中已经成为庄严化身，受到人们尊重和敬畏。因此，水政联合渔政、公安执法，可以形成强大的执法合力，实现最佳的执法效果，既能惩治违法行为，教育广大群众，又能树立良好的水政执法形象。

（3）提高执法效能，有必要拓展联合执法机制。引江河管理处在打击非法捕捞过程中，由于地方渔政力量不足，公安警力有限，加之他们还有正常的执法管理工作，渔政、公安不可能每次都参加执法行动。因此，要加强沟通协调，制定年度联合执法工作方案；安排人员参加渔业执法培训，以取得渔业执法证，配置渔政制服；成立渔政大队，加大对违法捕捞人员的处罚力度，实现长效管理，提高执法效能。