宁波地下空间开发利用与立法探索

■闻 良，邱思红 ■宁波市东部新城开发建设指挥部，浙江 宁波 315040

土地空间资源的日益匮乏和对可持续发展的日渐重视，如何合理有序引导鼓励城市地下空间的开发利用成为城市建设的重要议题。

1 宁波东部新城地下空间规划编制概况

东部新城总面积约15.85 平方公里，距三江口老城不足5 公里，定位为宁波未来政治、经济中心。作为宁波城市建设的核心区域，为了充分发挥地下空间资源效用，适应东部新城高强度开发，以及城市现代化和可持续发展建设的需要，宁波市规划局委托日本日建设计编制了《宁波市东部新城地下利用控制性规划》。该规划于2007 年初经宁波市人民政府批准，成为控制和引导宁波市东部新城地下空间开发建设的法定文件。

2 东部新城地下空间规划的要素与特点

(1)轨道交通:建立以地铁站为中心，融合城市公交快线等其他公共交通方式的立体化交通换乘枢纽;三条市区轨道线和一条市域轨道线经过东部新城。为使地铁使用者和其他车辆的换乘更为方便，在地铁站附近配置站前广场、公交首末站、地下公共停车场、地下自行车停放场，以提高使用者在车站附近的便利性;并通过地下商业街等地下步行网络系统将地铁站和周边建筑物在地下进行连接，以方便步行者需要并减少对地面交通的影响。

(2)共同沟网络:建立共同沟网络保障城市基础设施的可持续发展;为有利于市政管线的敷设、扩充和更新，提高市政设施的安全性和易维护性，防止道路反复开挖对城市交通及景观的影响，规划在新城核心区内建立10 公里长的共同沟网络，服务区域面积约为4 平方公里。

(3)地下停车场及其网络:为保持良好的城市环境，提高停车场的使用效率，缓和地面交通压力，规划在高强度开发的中心商务区和整体开发的行政办公综合区建立地下停车场网络系统。

(4)地下步行网络:与交通换乘枢纽、大规模公共设施等相连的地下街及地下步行者网络体系;为补充地面的步行网络空间，使步行者能便捷地从地铁站到达各个街区，确保其安全并保障地面交通组织的顺利进行，规划在新城核心地区和重点地区建立地下步行网络系统，并在交通流量大的道路交叉口建造地下人行通道。

(5)地下道路:为保证城市空间景观连续和方便步行者需要，将局部道路地下化。

3 地下空间开发存在的问题及应对

(1)城市地下空间开发法规体系有待进一步加强:目前，国内大部分城市对城市地下空间开发利用的土地使用权属、物业产权、建设维护管理等方面，都没有相应的法律法规体系，不利于日常的建设管理工作。建议开展地下空间开发的法规体系研究工作，在地下空间开发利用方面形成一个较为全面的政策和法规系统，在此基础上加强地下空间利用基本法规、地下空间建设实施法规、地下空间安全法规、地下空间维护管理等法规制定，以利于规划、城管、人防、消防等各相关部门开展日常管理工作。

(2)统筹协调力度不够:城市地下空间开发是一个系统工程，涉及多方职能部门和开发主体。当前，由于缺乏统筹协调存在各自为政的现象，导致相关地下空间连接不畅，网络化功能得不到有效发挥。为此，建议成立市级层面的城市地下空间开发领导小组，统筹协调平衡各方利益主体，以充分发挥城市地下空间的网络化功能。

(3)重视与城市防灾规划的结合:地下空间开发利用深化阶段，应加强与人防、消防、防涝等城市相关防灾规划的结合。地下空间出入口、风亭等地面构筑物应与城市地面景观做好有效衔接。

(4)加强地下空间开发建设管理，做好地质沉降防治工作:当前，城市地下空间开发建设过程中，存在较为严重的地质沉降现象，对其周边现有设施影响较大。建议大体量的地下空间开发前应制定地质专项安全评估报告，并建立健全相关监督管理制度，以利于相关职能部门开展日常管理工作。

4 地下空间开发的立法与探索

尽管对于加大地下空间开发利用有着广泛的共识，但相关法律法规仍处在研究制定过程中。以下是宁波市关于地下空间开发已经或正在编制的部分法令性文件。

(1)《关于落实省政府空间换地政策鼓励开发利用地下空间的通知》。该文件于2014 年9 月29 日由宁波市规划局和宁波市国土资源局联合发文，其主要目的是为了鼓励地下空间利用。值得参考的地方有两点，第一、明确了用于商业、办公、娱乐、仓储等经营性用途的地下空间建设用地使用权价格标准。文中规定以协议方式出让的，地下首层部分土地出让金可按所在地段基准地价对应用途楼面地价(仓储用途为地面地价)的20%收取，地下二层土地出让金可按地下首层的40%收取，地下三层以下(含三层)可免收土地出让金;以招拍挂方式公开出让的，土地出让地价可参照确定。第二、明确在地块规划条件中(除单建地下工程外)必须要有地下空间的相关建设要求，包括地下空间范围、规划用途等控制要求。

(2)《宁波市地下空间开发利用管理办法(试行)》。该办法虽尚处于起草初稿公示阶段，但对于推进当前宁波市地下空间开发建设有重要意义，其目的是为加强城市地下空间开发利用管理，合理开发利用城市地下空间资源，促进土地节约集约利用，保障相关权利人合法权益。《办法》值得参考的地方主要有以下几点:第一、明确了市级层面的地下空间开发利用工作领导小组及协调机制。市政府成立宁波市城市地下空间开发利用工作领导小组，市长任组长，分管市长任常务副组长，市政府办、住建、规划、人防、国土等单位主要负责人为成员。领导小组负责组织协调全市城市地下空间开发利用工作，并建立地下空间开发利用工作协调机制，主要研究协调地下空间开发利用涉及优惠政策、统筹利用、规划实施、建设次序、费用分担等重大事项。第二、引入地下空间分层利用原则，分为浅层、中层和深层。地下空间开发应当优先安排公共服务设施、道路与交通设施、市政公用设施、人防工程、应急防灾设施，并兼顾城市运行最优化的需要。第三、试图明晰各类规划地下空间内容及相互之间的关系。城市总体规划应当包括城市地下空间开发利用规划专篇的内容。城乡规划行政主管部门会同人民防空行政主管部门组织编制本市地下空间开发利用专项规划。值得一提的是要求城市新区、国务院和省人民政府批准设立的经济开发区宜制定综合管沟规划。第四、试图明确地下空间的规划行政审批和许可要求。如结建地下空间项目可随地面建筑一并向城乡规划行政主管部门申请办理规划审批和许可手续。单建地下空间项目单独向城乡规划行政主管部门申请办理规划审批和许可手续。另外管理办法也明确了地下空间选址意见书(规划条件)、建设用地和建设工程规划许可的内容和要求。

(3)《宁波市市政设施管理条例(修订草案)》。该文件现提交宁波市人大常委会审议。该条例指出应把现代城市地下空间开发和有序规范使用的重要工具“共同沟”，明确为市政设施重要类型，并将建设和管理提到重要议事日程。

［1］束显.地下空间资源的开发与利用.上海:同济大学出版社.2002.

［2］苏江川等.城市地下空间开发利用立法探讨.四川建筑，2008.