城镇化发展趋势下棚户区改造的几个建议分析

■王同喜 ■铜川矿务局棚户区改造办公室，陕西 铜川 727000

城市建设目前已进入旧城改造后时期，以棚户区改造作为城市建设更新的主要方式。既满足城市建设对土地资源的需求，也促进土地使用的集约化程度提升，不会造成城市的过度扩张，有利于城市可持续发展。而且，开展棚户区改造有利于调控房地产市场价格，破解中低收入群体住房难的问题。从宏观角度看，棚户区改造是推进城镇化建设、科学合理规划布局、增强城市现代化功能的有力有段。

1 以规划管理的视角看棚户区改造项目的范围划定问题

规划管理由前期项目审批工作和相关手续的批后管理工作构成。在前期项目审批环节，涉及到的关键问题是项目前期的范围确定。棚户区改造是一项整体工程，涉及到政府、单位、居民、开发商等多方面利益主体，各方利益主体围绕自身核心利益展开博弈，他们之间的冲突有时甚至导致拆迁工作无法推进，进而缩小规划范围，造成规划审批的反复。如何在最大程度上减少规划项目的变更，是棚户区改造所必须破解的难题。首先应进行扎实有效的排查摸底工作，工作人员走入每家每户与群众深入交流，了解群众的想法和困难，预判可能出现的重点问题;其次，务必以法律认可的形式将谈判结果确定下来，避免因后期的变化引发争议。批后管理对于保证项目推进、维护被拆迁群众的利益同样具有重要意义。批后管理旨在促进规划稳步实施。伴随着建设资金的进入，我们应在棚户区改造设计方案中合理安排安置住房的户型，在土地规划中保障安置住房的土地大小、位置，切实维护广大被拆迁居民的合法权益。应将规划方案进行充分公示，保证被拆迁群众的知情权，强化社会监督，使社会公众有效参与其中。

2 从现状改造条件，结合安置需求看规划指标问题

在就地安置的情况下，因为安置面积过大，在现状用地中所占比例过高，常使安置小区的规划指标过高，体现为容积率过高。然而在规划审批中，较高的容积率反映在一定的土地面积上承载过多的人口，为满足人口居住问题，必然增加建筑密度。建筑密度加大造成停车位紧张和消防间距缩小，这与有关部门的规定发生矛盾。针对这种情况，我们主要通过将标准降低到每百平方米0．3个左右，解决停车位不足的问题。其一，在平时状态借用人防设施的面积设置停车位;其二，建设立体式车库，节约土地占用面积;其三，扩大地下空间，增加停车位。而对于消防问题，通常采取共用消防扑救面积的方法进行解决。

3 面对物质形态改造与社会网络保护的突出矛盾，应以专项改造规划指导现实工作

棚户区改造不可能一蹴而就，是一项持续不断的工作。所以，为保障大量被拆迁群众的利益，维护社会稳定，在棚户区改造中应制定专项的规划用于指导和衔接总体规划。而且，还需注意改造的时间顺序安排，规划工作不能根据经验开展，更不能成为“拍脑门”工程，必须经过科学论证，符合实际状况。面对资金缺乏的实际问题，应当加强政策优惠力度，适当放开规划指标，吸引各方面社会资金注入到棚户区改造中来。根据西方发达国家城市更新的实践经验，单纯依赖政府资金难以推进城市更新可持续开展。社会资金应作为城市更新的主要资金来源。城市扩张的原因是解决土地缺乏的问题，这种缺乏并非城市土地总量不足的问题，而是城市开发建设中的各种体制障碍造成的相对不足。政府应该以容积率奖励、优先供地权为杠杆，撬动社会资金投入城市改造。此外，银行、风投公司等社会部门也是城市更新的主要资金来源。

4 面对改造面积小，安置土地紧张的现实状况，必须增强政府城市土地储备职能

以上论述的规划指标问题的解决途径注重从微观技术层面解决问题。棚户区改造的实质是通过对某些区域老旧房屋的更新改造，合理调节城市的土地分配，在提升城市发展内涵的前提下，更加合理地使用土地，从而阻碍城市过度扩张。城市内部不为人所认可的一点是，城市内部常具有环境污染和安全方面的问题，这对儿童的健康成长不利。学校及其建筑就被看作学生健康成长的直观社会环境。此外，公共绿地的面积和公共活动场所的设置，也是公众所关注的对象，是城市棚户区改造顺利开展的决定性因素之一。所以，棚户区改造过程中，不仅应保障房屋质量和小区内部环境，还应保证公共绿地的面积，掌握好土地开发和土地保护间的平衡点。既要最大程度上利用城市土地，促进城市发展，又要保护农业土地和城市中的公共用地，实现土地资源的合理有效利用。所以，应加强宏观调控，解决在很多棚户区改造中存在的安置难的突出问题，尤其在对一些形态不规则、面积较小的棚户区进行改造时，可以根据城市用地储备状况，采取土地整合的形式，积极开展异地安置，将腾迁的土地作为城市公共用地，既实施了总体规划，又完成了土地资源的合理利用。

总之，以棚户区改造为主要手段的城市更新，是立足于城市可持续发展的整体目标，为控制城市规模过度膨胀而进行的。这种城市更新能满足群众对于居住空间和城市环境的现实需求，但仅仅从环境保护角度理解，不能形成有力的支撑，只有将城市发展建设同环境保护有机结合，它的基础作用才充分显示出来，才能保持城镇建设的科学发展。

［1］刘艳．城市更新项目的评价方法探究，城市建筑，2012(9)．

［2］陈铭．城市旧住区更新动力的量化模型研究，城市规划，2011(12)．

［3］罗小未．上海新天地广场一旧城改造的一种模式，时代建筑，2013(8)．