构建政府信息公开机制保障公民知情权的对策选择

卢晓峰

（中共烟台市委党校，山东 烟台264003）

一、确立公民知情权在宪法的地位

随着经济全球化和政治民主化的深入发展，我国宪法对知情权的缺失，其弊端越来越显现，表现在：一是知情权作为一项基本人权的法律地位与权力得不到根本保障；二是知情权立法缺少宪法依据，目前立法不适应公民知情权的现实需要；三是行政活动中存在大量侵犯公民知情权的现象。 这些现实需要迫切要求我国宪法对知情权问题作出积极回应。 《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》都规定知情权是公民的一项基本人权，我国是这两个国际公约的缔约国，更应该为知情权这一基本人权提供宪法保护，“即以一种赋予其最高法律规范效力的宪法规范形式， 对那些具有重要地位，并为人民所必不可少的权利予以确认和表述，并加以保障和实现”。[1]

知情权是公民的一项基本权利，是实现其他权利的基础和核心,为保障这一基本权利的实现，必须明确将知情权写入宪法，确立公民知情权的宪法地位，使之获得国家根本大法的地位和最高的法律效力，为公民知情权实现提供宪法保护和立法依据。知情权入宪的意义在于:一是为公民参政议政提供了前提保障。 确定了公民知情权的宪法地位，公民才能更加积极、有效参与政治生活和国家管理， 这是公民有效实现参政议政的前提和基础；二是为公民知情权法律保护提供立法依据。 目前，我国对知情权的法律保护规定零散不系统，保护力度不够，确立知情权的宪法地位， 就确认了知情权的最高法律效力，为后续知情权保护的立法提供了宪法依据；三是强化了知情权的司法保障。有了立法依据的司法，就有了保障公民知情权实现的能力和办法； 四是满足公民日益增长的信息需求。现代社会是一个信息社会，公民社会价值的体现主要在于获取有效信息的深度与广度， 确立了知情权的宪法地位，就为公民获取知情权奠定了法律基础，对满足公民日益增长的信息需求具有十分重要的意义。

二、加强公民社会建设，提高公民权利意识

目前，我国正处于结构转换、机制转轨、利益调整和观念转变的社会转型期，公民参与政治、保障权利的民主意识逐渐增强，政治民主进程的实践告诉我们：任何一种民主权利的扩大都是对政府既得权利的限制， 即使是最民主的政府也会对之表现出反感。 公民知情权实现将是一段与政府权力不断斗争的艰辛历程， 需要公民提高权利意识并能积极主动向政府争取权利。因此，必须加强公民社会建设，进一步提高公民权利意识。

1．要树立公民精神。 作为平等地享有充分的社会权利的主体，公民具备参与权的普及、协商与共治及契约精神，同时具备对法权的尊重意识和维护意识，以及基于这种尊重意识的政治参与热情，树立“愿赌服输”的程序意识，积极践行自由批判与严正服从并行的理念，能够自愿承担相应的社会义务，树立明确责任和勇于承担责任的主体性精神。

2．要增强公民社会意识。 公民社会是指围绕共同的利益、目的、和价值上的非强制性的集体行为。 在社会主义市场经济体制初步建立及深入发展的今天，公民社会所要求的个人自由、平等观念、自主意识等精神价值已得到普遍认同，进一步增强公民社会意识，就是要在遵循法治原则的基础上，积极倡导合作、信任和宽容，以非营利组织为核心载体，充分发挥人人平等参与政治经济与文化社会建设的作用，促进经济社会的和谐发展。

3．要“法治”、不要“人治”。 法律面前人人平等，任何个人、团体都不能存在任何超越法律规定之外的责任与义务。 目前，我国公民的权利意识比较淡薄，提高权利意识需要长期努力。 首先，要提高公民自身的素质，积极适应公民社会建设的要求和实践。 其次， 要发展社会主义民主，改革和完善各项民主制度，为公民积极参与各种民主政治生活提供机会和途径。

三、完善与之相关的法律制度

公民知情权作为一项具有宪法性质的基本权利，它不仅仅是一个基本的宪政理念和人权理论的问题，更是一个应否将其法律化为一项公民并赋予其司法请求的品格问题。[2]因此，保护公民知情权，必须完善与之相关的法律制度。

1．提高立法位阶，制定《政府信息公开法》。 日本学者芦部信喜教授指出:“即使作为请求权， 无论宪法上是明文规定还是默示规定，如果对知情权的保障只是停留在一般抽象的层次上时，从中难以推导出针对公权力的具体的(即通过审判能够强制执行的)信息公开或提供请求权。 为了形成具体的权利，必须有规定请求权人的资格、可公开信息的范围、公开的程序和要件、救济方法等事项的法律(信息、公开法)为根据。 ”[3]以法律规范形式确定公民知情权的保护， 符合当今民主宪政的发展趋势。 2008年开始实施的 《中华人民共和国政府信息公开条例》，是我国首部在知情权立法上的一个重要规范，不过由于位阶低、 调整范围有限并受到上位法的限制等因素的影响，实施多年来，公民知情权保护还存在不少的问题。 因此，我国应以《条例》为基础，制定《政府信息公开法》，从根本上明确信息公开是政府的法定义务，确认“公开是原则，不公开是例外”的公开原则，凡是违反公开义务的，必须承担相应的法律后果。《政府信息公开法》制定实施，公民知情权保护具备法律意义上的制度化、具体化，才能真正落实公民知情权保护这一问题。

2．完善立法体系。 在政府信息公开立法的基础上，科学界定政府信息公开的范围， 明确界定不能公开的政府信息范围，在政府内部各部门之间建立政府信息共享制度，并建立政府各级机关和各部门在发布信息上的协调机制。 同时，尽早出台与之配套的重点领域、重点产业的法律法规，制定具体的实施条例和司法解释，从根本上改变政府信息公开的“治理方式”，实现政府供给主导型向公众需求主导型的转变，为实现政府信息公开，保护公民知情权提供全方位的法律法规保障。

3．重新修订完善已发布的法律法规。 要对已发布的法律法规进行系统的修订， 对不适应市场经济发展的内容进行增删修改，进一步修订《保密法》、《档案法》等法律。 如对《保密法》修订，应当完善保密法的立法指导思想，从政府信息公开原则出发，明确树立“公开为原则，不公开为例外”的立法指导思想，进一步界定国家秘密的范围，对保密事项进行科学分类，重新界定定密主体和定密程序，明确树立科学界定公开与保密的范围，适应《政府信息公开法》的实施需要。

4．积极“拿来主义”。 要积极借鉴吸收国外有关知情权的立法经验，比如内容、法律体系等，国外对知情权的保护开展比较早，形成了比较规范的立法体系，我们可以借鉴吸收，如美国政府信息公开的法律《信息自由法》，确保了政府信息公开行为具有高强度行、多渠道、细节性等特点，主要表现在：授予并明确了公民获得信息的权利；在信息公开的方式上，采用政府主动公开和民众申请公开；高度重视公民对信息公开的权利保障，并建立切实可行的救济制度。[4]我国应当结合实际借鉴并消化吸收，不能照搬国外立法。

四、加强政府在公民知情权保护方面的责任

公民知情权的实现程度及知情权保护的力度， 关键在政府信息公开的程度及落实法律法规的力度，因此，公民知情权保护，需要政府积极履行应尽的义务，并承担相应的责任。 加强政府在公民知情权保护方面的责任可以从三个方面着手：

1．拓宽政府信息公开的渠道。 目前，政府机关与公众的信息传播途径主要是单方面的，即政府主导信息公开，一般通过法律法规、通知、公报、命令自上而下的传播，大多数政府信息是由公众被动接收的， 公众向政府索取信息的渠道很少。 因此，必须拓宽政府信息公开的渠道，建立政府与公众信息传播的双向沟通渠道。 一是要进一步完善现有的公开渠道，进一步扩大信息公开范围，还应当增加电视、广播、政府网站、互联网、新闻媒体及手机短信等信息公开渠道，打造全方位、多层次、互联互通的信息公开网络，跟上全媒体时代信息传播的发展步伐。 同时，还应当通过举行政府信息公开日、政府部门与市民对话、政府负责人向市民汇报等形式，实现政府与公众面对面的信息沟通， 探索建立双向沟通的信息传播渠道。 二是应当建立专门的政府信息公开管理机构，负责协调同级各部门的政府信息公开事项，接受公众对政府信息公开不力的投诉、举报，并对各部门政府信息公开情况进行监督、考核，同时负责公众申请的政府信息公开事项，及时协调相关部门给予认真回应。

2．建立政府信息公开的监督制约机制。 政府掌握着绝大多数的社会信息资源，政府信息公开程度直接关系着公民知情权的实现状况，因此，应该建立一整套监督制约机制，以约束、规范政府部门信息公开的行为。 可以从四个方面建立一套法制化、制度化的政府信息公开监督机制，即内部监督、司法监督、社会公众及媒体监督，以保证政府信息公开的简约规范、良好畅通。 内部监督，主要由同级专门的政府信息公开管理机构负责，政府各部门相互监督、互相促进；司法监督主要通过同级法院、检察院、人大、政协来开展监督活动；社会公众及媒体监督，是对政府机关政府信息公开的外部监督主体，对政府信息公开不到位、不作为的，通过向专门管理机构举报或媒体报道，督促规范政府信息公开行为。

3． 加强政府侵犯公民知情权的法律责任和行政责任。 在加强立法、完善与之配套的法律制度的基础上，进一步明确政府部门在信息公开上的责、权、罚，使整个行政机关以及其中的每一个人明确自身的责任与义务，各担其责，各付自职，对违反法律规定的，由专职的负责人承担法律后果，并接受相应的处罚，以建立行政机关内部良好有效的政府信息公开机制。 同时， 政府在行政执法过程中要尊重和保护公民知情权，探索建立一套奖罚分明的内部的奖惩机制，政府信息公开做的好的，给予奖励，政府信息公开做的不好的，给予处罚，确保每一项政府信息公开做到合法有效、 有责有度。 在时机成熟的基础上，应将政府信息公开实现状况，纳入到政府行政官员的政绩考核，对政府信息公开不到位造成不良影响和重大事故的，实现一票否决，以此提高政府机关特别是主要领导的政府信息公开意识和责任，确保政府信息公开的实现。

五、完善公民知情权的救济制度

没有救济就没有权利，落实政府信息公开，加强公民知情权的保护，必须完善公民知情权的救济制度。

1．建立民主问责制度。 在建立内部惩罚机制的同时，政府还应逐步建立民主问责制度， 该制度由同级人大主导，定期组织政府机关接受公民的问询、问责，对工作中出现的侵犯公民知情权的问题，报上级主管部门调查处置， 并按照规定给予行政责任人相应的处罚， 后果严重的，移送司法机关处理。 同时，及时通过相应渠道公布问询、问责过程及处理结果，接受社会公众的监督。实践中，政府机关、人大应当不断总结民主问责经验、教训，逐步加强行政问责程序化、法制化，规范问责、问询组织程序，保证问责、问询的实质开展，同时，还应当以法律法规确定问责机制、公布机制、处置机制、反馈机制及投诉举报机制，对问责、问询制度不落实及出现其他违反法律法规情况的，依法律法规给予处理。

2．从法律上明确知情权救济途径。 在制定《政府信息公开法》时，应当专门规定，公民、法人或其他组织不服行政机关作出的关于信息公开方面的决定， 有权申请行政复议和行政诉讼，同时，明确规定行政复议的程序、要求及答复机制。 对于行政复议和行政诉讼的选择， 当事人可以直接提请行政诉讼，或者先申请行政复议，对行政复议决定不服再申请行政诉讼。 同时， 应当扩大行政诉讼的受案范围，允许抽象行为的可诉性，放宽行政诉讼对原告的资格要求，同时，建立知情权公益诉讼制度，明确具体的操作程序，确保知情权司法保障的这一最后屏障。

3．完善知情权的赔偿制度。 在制定《政府信息公开法》时，应当规定知情权的赔偿制度，当公民、法人或者其他组织的知情权受到行政机关的侵犯时，并造成公民、法人或者其他组织的损失的，应当给予相应的赔偿。 同时，应建立健全损失确定、责任认定、赔偿义务机关及实现路径等相应的制度，确保公民、法人或其他组织利益受到损害的，政府机关应当按照相关法律法规做出赔偿，从而实现对公民合法权益的保障。

[1] 林来梵：从宪法规范到规范宪法[M].北京：法律出版社.2001:78。

[2] 赵正群：知情权理念及其在我国的初步实践[J].中国法学.2001,第3 期：50。

[3] [日]庐部信喜：宪法学Ⅲ人格各论[M].日本:有斐阁，1998:271。

[4] 闫霏：国外政府信息公开法律体系的比较和借鉴.新华月报.2012，第20 期:33。