促进小微企业加强职业安全卫生保障的措施

倪雄飞

（仲恺农业工程学院管理学院 广东 广州 510225）

在劳动过程中，劳动者遭遇到来自工作场所的危险因素和有害因素对生命健康的威胁，法律应构建一个针对政府、雇主和劳动者的权利、义务和职责明确的体系来保护劳动者免受工作场所危险因素和有害因素的侵害，并保证在遭受侵害后获得及时充分的救济。[1](P136)这就是劳动者应该享有的职业安全卫生权。小微企业的非正规化经营，导致其成为职业危害的重灾区，加强小微企业对职业安全卫生的保障是我们当前紧迫的任务。

一、职业安全卫生权是小微企业劳动者实现体面劳动的重要内容

保护劳动者的职业安全卫生权构成了最初劳动法的主要内容，其代表性的法律就是标志着现代劳动法起源的1802 年英国的《学徒健康与道德法》20 世纪以来，对劳动者的职业安全卫生保护进入了一个新的境界，保护劳动者的职业安全不仅是国家强制雇主应履行的义务，而且也是劳动者应享有的积极权利。[2](P432)20 世纪70 年代以来，西方各国将职业安全卫生权的权利内容由过去的预防和救济伤害事故，导入到职业的安全、舒适、体面及健康，从而将职业安全保护提高到人权保护的高度。进入21 世纪，国际劳工组织所倡导的体面劳动就是要使劳动者享有较充分的就业并在有保护的环境中工作、自由表达个人的愿望。体面的劳动应是安全的劳动，安全的劳动对于生产力的提高和经济增长来说也是一种积极的因素。[3]对于广大劳动者来讲，避免在工作中所导致的伤害、职业病或其他疾病是实现体面劳动的重要内容。

对于工作在小微企业的员工来讲，其职业安全卫生形势非常严峻，小微企业是发生伤亡事故及职业病危害的主要领域。许多小微企业缺乏有效的职业安全卫生预防设施：员工没有受过职业安全卫生风险防范的培训；没有设立职业安全卫生岗位，或只是兼职管理；职业安全卫生管理人员的文化及业务素质较低。有学者对深圳58 家中小企业的职业卫生基本状况的调查显示，以《国家职业卫生示范企业评审标准》为基础，在企业的组织机构和规章制度建设、原辅材料和设备管理、职业病危害事故的应急救援、职业卫生培训、履行告知义务等方面不符合要求比例均超过50%。[4](P2576)还有学者对中山市1392 家职业病危害企业职业卫生管理现状进行调查后得出结沦：存在职业病危害因素的企业以小型为主，与大中企业相比，小型企业生产条件简陋，职业病防护设施差，职业卫生管理状况总体不容乐观。[5](P382)

二、小微企业职业安全卫生保障不足的原因分析

（一）内部原因分析

我国的小微企业一般都是私营企业，其生产经营活动以营利为目的。而要避免劳动过程中的各种可能的职业危害，必须要采用安全技术、制造和使用无害设备和无害工艺，这些都需要大量的资金投入。小微企业本身的趋利性使其不愿改善劳动者的工作环境，不愿意在劳动安全卫生方面支付更多的成本。小微企业追利的动机使其经常以损害劳动者的安全和健康为代价获取利润：在违法成本较低的情况下，小微企业常常选择不遵守强制性的国家安全卫生标准，在违法的情况下获取利润。

现代化的生产过程伴随着新技术、新工艺、新材料的广泛使用，在生产过程中所产生的安全卫生问题越来越多。在劳动过程中存在的各种职业危害因素，都是由自然规律支配的。这就需要采取严格的技术防范措施防止危害的发生。从事具有职业危害工作的劳动者必须具备一定的安全卫生知识，企业也必须建立相应的职业安全卫生管理制度，这些是避免职业危害的必备条件。但在小微企业却很难做到上述两点。小微企业的劳动者一般是素质较低的低端劳动者，以农民工居多。即使这些劳动者具备一定的文化知识，但却很难拥有所从事工作的职业安全卫生知识。小微企业投入成本对其劳动者进行安全卫生知识教育更是遥不可及的事情。小微企业的雇主即使拥有职业安全卫生知识一般也无暇顾及企业的日常生产过程，现实中很少有小微企业聘请专门的安全卫生管理人员进行生产过程中的安全管理。小微企业管理不规范及其劳动者缺乏必要的安全卫生知识是小微企业安全卫生环境恶化的重要原因。

（二）外部原因分析

劳动者在劳动过程中存在着各种职业危害因素，但职业伤害既具有客观性，又具有可避免性。职业伤害的客观性表明劳动保护具有必要性，职业伤害的可避免性表明劳动保护具有可行性[6](P264)。国家通过制定劳动保护法规和各种强制性的劳动安全卫生标准保护劳动者在劳动中的安全与健康，防患于未然，避免职业伤害的发生。“徒法不足以自行”，企业必须严格执行这些劳动安全卫生标准才可能避免劳动过程中对劳动者安全和健康的损害。

与大中企业相比，小微企业在执行这些劳动安全卫生标准时所面临的外部压力不足是导致其职业安全卫生环境差的原因之一。这些外部压力主要表现在三个方面：第一，政府各监管部门的监督不利。我国对职业安全卫生的监管是多头管理，缺乏有效的协调。更为重要的是面对数量庞大的小微企业群体，明显面临着监管力量不足的窘境。小微企业即使不执行职业安全卫生标准也感受不到来自政府的强大压力。第二，企业应承担社会责任的理念对小微企业压力较小。大中企业社会影响大，其经济实力较强，企业本身也有意愿承担社会责任。因此，在执行国家安全卫生标准方面能够主动行动。而众多小微企业由于经济实力有限，其承担社会责任的意愿也不足，有意或无意地忽略国家各种强制性的安全卫生标准的执行。第三，大中企业一般都有工会组织，通过工会与大中企业的集体谈判可以有效的保证国家安全卫生标准的执行。而小微企业一般没有工会，也没有办法通过集体谈判的途径对企业施加压力保证国家安全卫生标准的执行。

三、促进小微企业改进职业安全卫生管理的措施

（一）传统规制措施的加强

1.完善立法

我国建国初期的《共同纲领》 及以后颁布的《宪法》中都对职业安全卫生作了原则性规定。20世纪50 年代以来，我国已经颁布了大量的职业安全卫生方面的法律、法规和规章。特别是90 年代以来，我国制定了一系列有关职业安全卫生方面的法律， 如《矿山安全法》（1992 年）、《工会法》（1992 年制定，2001 年修改）、《劳动法》（1994 年）、《职业病防治法》（2001 年）、《安全生产法》（2002年）等；国务院及具劳动行政主管部门以及各地方政府也颁布了大量行政法规及规章，国家还先后制定了《工业企业噪声卫生标准》、《工业设计卫生标准》等100 多项劳动安全国家标准，目前我国基本上形成了一个包括宪法在内的多层次地保护劳动者职业安全卫生权的法律体系。但由于立法理念更多是从安全生产而非劳动者职业安全卫生权保护的角度进行立法，在众多有关职业安全卫生的法律、法规和规章中对劳动者职业安全卫生权利及义务的规定不足；而且，多数法律规定的原则性较强，可操作性不足。虽然有些规定使用了列举的方式，但没能考虑到工作场所导致职业危害的因素不断变化及发展的特性，立法的灵活性不足。比如我国《安全生产法》分别对安全义务主体的义务及法律责任进行了列举式规定，但难免挂一漏万。[7](P53)除此以外，我国目前的职业安全卫生立法对企业的违法行为的处罚也较轻缓。对没有造成严重后果的违法行为不予犯罪化，作为一般违法行为处理；对已经造成严重后果的予以犯罪化，但刑罚配置较轻。对一般违法行为的行政处罚主要是警告、数额不大的罚款或停业整顿。过低的违法成本没有对企业侵害劳动者职业安全健康的行为起到有效的遏制作用[8](P140)。因此，我国应进一步完善职业安全卫生立法，细化有关规定，增加可操作性，实现原则性与灵活性的统一。进一步完善对违法行为的处罚机制，增强法律的威慑力。

2.强化监管

我国《劳动法》第9 条规定：“国务院劳动行政部门主管全国劳动工作”，但并没有明确职业安全卫生工作是否由劳动部门统一管理。而其他的一些法律、法规则授予了其他行政部门对职业安全卫生工作的部分管理权。如《职业病防治法》规定：“国务院卫生行政部门统一负责职业病防治监督管理工作”：职业安全工作则由国务院的安全生产监督总局统一管理；煤矿安全监察部门、公安行政管理部门、工商行政管理部门等对职业安全卫生工作也有一定的管理权限。多头管理的后果就是各部门之间缺乏配合，效率低下。我国应统一职业安全卫生监察执法机构，建立专门的职业安全卫生监察机构。该机构在各地设立分支机构，实行垂直管理，并独立于地方政府，使其不受地方政府经济发展政策的影响[9](P28)。

3.工会的积极参与

工会的性质决定了维护员工的职业安全卫生权是其重要的职责。现阶段，我国小微企业工会组建率较低，2012 年底全国私营企业达1085.72 万户[10]，私营企业工会达139.7 万个[11](P51)，由于我国私营企业绝大多数都是小微企业，这样粗略的估算，小微企业成立工会的比例不超过13%。由于广大小微企业没有组建工会，或组建的工会不能代表工人，使工会对职业安全卫生工作进行民主管理和民主监督不能落到实处。因此，我们应该在小微企业大力培育工会组织，小微企业组建工会不应拘泥于在企业层面组建基层工会，而应组建乡镇、街道、社区工会或工会联合委员会。应坚持只要劳动关系存在，就应建立相应的工会组织。员工在工会的组织下，可以对企业的职业安全卫生工作进行时时监督；同时，工会还可以通过集体协商促进企业改进职业安全卫生条件，改善工作环境。有了工会的积极参与，势必能有效改善小微企业的职业安全卫生状况，进一步保障劳动者的职业安全卫生权。

（二）创新性规制措施的实施

l.构建针对小微企业的职业安全卫生指导制度

小微企业及其劳动者缺乏必要的安全卫生知识，政府应采取措施弥补这方面的不足，日本的劳动安全卫生顾问制度具有重要的借鉴意义。日本的劳动安全卫生顾问制度建立于20 世纪70 年代，是根据1972 年《劳动安全卫生法》而设立的，由日本厚生劳动省认证的国家级资质。劳动安全卫生顾问是以劳动者的安全和健康为目的，以劳动安全顾问或劳动卫生顾问的名义为委托人提供有偿服务，对委托方进行劳动安全或卫生诊断以及对诊断后的改进进行指导的人员。日本的劳动安全卫生顾问制度建立的背景是当时日本的工伤事故和职业病情况非常严重，已经引起了日本社会的严重不安和广泛关注，再加上西方安全管理理论被引入日本，日本政府开始倡导企业开展积极、自主的劳动安全卫生管理。建立安全卫生顾问制度的目的就是使那些想提高企业安全卫生管理水平，但缺乏实施能力的企业，特别是中小企业能够利用安全卫生顾问制度改善企业的安全管理水平。日本安全生产中存在的突出问题就是中小企业事故多，伤亡大，占全年伤亡事故的80%，为解决中小企业的安全生产问题，由政府出资，鼓励中小企业运用安全卫生顾问制度提高企业的安全管理水平。其主要手段就是将注册劳动安全卫生顾问委派到企业中去实施“ 事故预防特定安全诊断”。这是一个由国家出资、以厚生劳动省所属的中央劳动灾害防止协会主导、在发生重大伤亡事故其无力自行制定防范对策的中小企业中或被指名为特别监控单位的中小企业中进行安全诊断的活动。[12](P62-70)

在激烈的市场竞争中，日本的中小企业能够保持旺盛的活力是与包括安全管理在内的政府全方位政策扶持分不开的。为促进中小企业发展，我国政府也出台了众多扶持中小企业发展的对策，但基本没有劳动安全卫生方面的对策。日本的经验值得我国借鉴：第一，小微企业一般没有专门的劳动安全卫生技术管理人才，现职管理人员一般也不掌握现代安全管理所要求的知识和技能，基本没有建立劳动安全卫生管理体制。因此，小微企业急需专业安全技术人员的指导。第二，小微企业由于经济实力有限，没有能力雇佣专业人才进行安全卫生管理，需要政府扶持。由政府出资，为小微企业委派安全卫生顾问正好解决了这两个问题。因此，要想切实地提高小微企业的安全卫生管理水平，由政府出资从外部为在劳动安全卫生方面需要重点关注的小微企业提供职业安全卫生指导是关键因素，目前我国已经建立了注册安全工程师制度，该制度是为了提高生产经营单位内部或中介机构内部与安全生产管理、安全工程技术业务有关的从业人员的素质或业务水平，提供企业安全生产水平而设立的。我国应借鉴日本的经验，建立为小微企业委派注册安全工程师的机制，从而改善小微企业职业安全卫生的现状，保证小微企业劳动者的职业安全卫生权。

2.建立利益诱导机制促使小微企业改善职业安全卫生环境

小微企业的趋利本性常常使其违反职业安全卫生法律或标准进行生产经营活动，而政府有限的行政监察不足以覆盖所有小微企业，较低的违法成本使小微企业的安全卫生环境日益恶化。小微企业之所以不愿意遵守安全卫生法律或标准，就在于这样做只会增加成本，却不能获得明显的收益。而政府采取的财政补贴或税收优惠等各种经济政策工具却可以改变小微企业的行为预期，如果遵守安全卫生方面的法律法规或各种标准，虽然支付了一些成本，但却可以从政府的各种经济政策工具中获取更大的收益，客观上会诱导企业自愿遵守安全卫生方面的法律法规或各种标准。

政府的执法应该转换思路，从命令控制的行政执法转向建立各种利益诱导机制，促使小微企业积极、主动遵守职业安全卫生法律法规、执行安卫生标准，改进本企业的工作环境，使劳动者的安全和健康获得充分的保障。这些利益诱导机制包括财政、税收、金融等多种方式。第一，财政手段。给予财政补贴、提供财政基金等是政府促进小微企业发展采取的重要扶持手段。但这些财政手段不是普惠的，而是有选择性的，其功能是在小微企业的弱势领域通过扶助促进小微企业发展。政府可以对那些职业危害较严重行业的小微企业给予一定的财政补贴以改善劳动条件；对于在职业安全卫生环境作出明显改善的小微企业给予则政奖励，如提供基金或政府合同等以诱导其他小微企业的效仿。第二，税收手段。对小微企业给予税收优惠是各国政府扶持小微企业发展的共同做法。小微企业获得税收优惠的最直接好处是减少了企业的负担，增加了资本积累，为小微企业扩大再生产提供了物质保证。如果小微企业普遍获得税收优惠，可以使小微企业有资金实力改善劳动条件，给付员工更多的工资、更好的福利待遇等。税收优惠也可以有选择性地使用，把税收优惠作为一种激励手段，对于那些在职业安全卫生领域愿意并已经作出一定改进的小微企业进行适用。第三，金融手段。小微企业融资困难是各国普遍遇到的一个难题，为小微企业提供金融支持是间接扶持小微企业发展的重要途径。金融手段也可以作为一种激励工具，对于那些愿意并已经采取一定措施改善劳动者职业安全卫生条件的小微企业提供融资帮助，将对小微企业具有巨大的诱惑力。

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