以新型城镇化推进减贫研究：一个文献综述

张立群 陈宇宙

（湖南文理学院思想政治理论课教学科研部 湖南 常德 415000）

我国经济社会已经进入工业化、城镇化快速发展的中期阶段。党的十八大报告指出，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”明确了以城镇化为重点“解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题”。[1]《“十二五”规划纲要》提出要“统筹城乡发展，积极稳妥地推进城镇化”。[2]近年来，中央高层决策者的声音，如“扩大内需的最大潜力在于城镇化”，“ 新型城镇化是以人为核心的城镇化”，[3]强调了新型城镇化的重要性和核心内容。十八届三中全会后，中央召开推进新型城镇化专门会议，出台了《国家新型城镇化规划（2014-2020）》[4]。2014 年全国两会政府工作报告明确提出“坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路”。[5]“十三五规划纲要”也将对新型城镇化进行深度布局。在此重大决策背景以及当前国内和国际环境下，中国庞大的连片特困地区和贫困人口，能否在推进新型城镇化的战略进程中实现减贫、脱贫目标，朝着全面建成小康社会、迈向共同富裕的目标前进，成为亟待解决的重大现实问题。本文以新型城镇化为背景，根据理论研究和国内外减贫发展实践，分析城镇化与减贫的内在关联，对以新型城镇化推进减贫的路径进行归纳、分析和总结，以明确新型城镇化推进减贫的主要内容及思路。

一、城镇化与减贫的内在关联

城镇化作为我国现代化建设的重要历史任务，是我国经济平稳较快增长、实现经济结构转型、推动社会发展的重大战略选择。不仅是扩大内需的最大潜力，还是推进经济持续健康发展的强大引擎，这在学术界已是基本共识。那么，城镇化能否成为推进我国实现减贫、脱贫目标的重要途径？换言之，城镇化的推进能否有效减少贫困，进而实现脱贫目标、走向共同富裕？这涉及城镇化与减贫间的关系问题，需从三个层面深入探析。

1.城镇化的过程，实质上是经济社会发展的客观要求和必然趋势，客观上能有效推进减贫

较早研究城市化的西方学者，对于城市化的过程有深入的探讨和研究。城市空间增长理论认为，在工业布局的技术因素影响下，最高的经济效益是通过最大限度的空间集中而获得，其结果是：工业由农村疏散布局方式集中到农村中心，随后，人口、建筑等要素在农村快速发展，城镇得以形成。当经济发展一定程度，原已积聚的资金和技术力量开始寻求更高发展机会，于是出现由增长点向周边地区的扩散，带动周边经济发展。增长极理论、“点—轴”渐进扩散理论等，对区域空间经济聚集扩散进行了大量研究，论述了城镇化对经济社会发展的重要作用。虽然城镇的形成具有自然发育的特点，但值得重视的是，城镇化在推进经济社会发展的同时，也意味着该地区居民收入的增加和财富的增长，减贫成为城镇化的“隐喻”目标。其内在逻辑是：社会生产力发展→工业发展（内在要求需要聚集）→聚集某地→形成规模需供给服务→开始形成区别于村庄具有特殊功能的城镇→带动当地农村的发展→居民财富增加实现减贫。我国一些专家学者充分认识到了这一点，厉以宁论述了城镇化与减贫、脱贫之间的关系[6]；陈锡文指出城镇化的快速推进为农村人口的大规模转移提供了就业、居住等方面的必要条件[7]；庄巨忠强调中国通过城镇化把农村劳动力转移到制造业等行业直接推动了贫困率的下降[8]；徐勇认为城镇化进一步推动了三农问题的解决，城镇化能富农[9]；左鹏飞等认为，城镇化发展对农民增收具有重要意义[10]；李红梅认为城镇化能减少农民、转化农民、富裕农民和提升农民，是解决“三农”困境的必由之路[11]；向春玲认为，城镇化促进农村劳动力向城市转移，可以增加农民的收入[12]。诚然，城镇化的发育需要优良的自然禀赋结构、区域位置，还需工业技术的进步和发展。那么在本身固有条件不具备的地域，城镇化自然发育十分困难，或者非常迟缓，这能否说明城镇化与减贫毫无关联？总体来看，城镇化发育较早或者已发育成型的城镇化，对减贫具有重要作用。

2.城镇化进程中，发展中国家的基本国情决定了城镇与农村将长期并存，减贫是一个复杂的过程

应当看到，聚集扩散理论在分析城镇形成的过程中产生的经济效应十分明显。但是，没有畅通的流通渠道，资金、技术、信息无法输入，而人口、产业等也无法聚集，城镇化进程必然受阻，聚集扩散经济减退，而不经济产生，减贫不但无以推进，还有可能增加相对贫困，在发展中国家，这种表现尤为突出。阿瑟·刘易斯在1954 年发表《劳动无限供给条件下的经济发展》，首次指出了二元结构的困境。刘易斯认为，发展中国家的经济结构可以概括为落后的农业部门与现代化的工业部门同时并存。城镇和乡村以固化的方式存在，城乡之间因为客观和主观原因被隔离，城镇对农村的扩散效应在一定时期受到限制，农村长期贫困是客观现实。而双重二元经济结构理论认为，旧有的城乡二元经济结构已逐步转向城乡之间、城市内部和农村内部的双重二元结构，即位于农村地域上的农村工业部门和农业部门，以及位于城市地域上的城市传统工业区和城市新型经济区。由此构成了城乡双重二元矛盾，使以往的城乡矛盾更趋复杂，减贫受到限制①。我国自建国以来形成的城乡二元结构，使城市与农村隔离，体制上的分离使城乡差别拉大。尽管近几年来我国提出统筹城乡发展、建设社会主义新农村的战略决策，但“二元”结构产生的影响将在一定时期客观存在，由此产生的相对贫困问题、农村边缘化问题，以及新的贫困问题，成为我国的客观现实。虽然我国根据经济社会发展的速度，不断提升了贫困线标准，但贫困问题依然突出，14 个连片特困地区成为全面建成小康社会、区域一体化进程中难啃的“硬骨头”，减贫成为一个复杂和长期的过程。

3.要实现以城镇化推进减贫的目标，必须有效规避城镇化“陷阱”，新型城镇化成为推进减贫并最终实现脱贫的战略选择

如上所述，城镇化对推进减贫具有一定效用，但也存在局限。造成这种“双重效应”的主要原因与我国经济社会发展总体水平不高有关，也与城乡隔离的“二元”体制有关。应当重视的是，我国正在逐渐消解“二元”体制带来的不利影响，在国家统筹城乡顶层设计政策环境下，总体来看，一方面，城镇化推动了中国经济保持平稳较快增长的同时，减贫事业融入了中国经济社会发展的整体战略布局中；另一方面，城镇化是区域发展的重要引擎，有利于发挥贫困落后地区的后发优势，形成区域发展带动扶贫开发的有利格局，使区域良性互动、协调发展，解决生存性、发展性贫困问题。再一方面，城镇化在解决三农问题的过程中将发挥重要作用，必须在实践中加以坚持并持续健康推进。但应当看到，体制影响产生的城镇化问题，其负面影响最突出的表现就是“城镇化陷阱”。城镇化虽能推动经济社会实现快速发展，但也能导致贫富差距、城乡差距拉大、环境污染等问题。冯奎认为，在减轻贫困方面，城镇化无疑是最为重要的措施，当然也不能忽视，城镇化也可能会加重部分人群之间的贫困对比[13]；杨卫指出城镇化确实给农民带来了利益，但目前的城镇化是自上而下推动的，速度过快，质量与内涵有待改进；城镇化中的土地账目混乱，耕地暗减，有可能会危及粮食安全[14]；张伟宾等认为，城市化带来大规模人口迁移，人口流动对贫困问题是把“双刃剑”：一方面有助于减缓农村贫困；另一方面又会带来新的贫困问题。新贫困人群将随城市化进程逐渐增加，甚至成为贫困问题的主要方面[15]；何蓉认为，对于发展中的国家和地区来说，城市化或者超大城市的建成，经常使得城市的不平等、贫困和贫民窟等问题更加突出，完成从乡村到城市的平稳转换成为一个重要课题[16]。在此客观条件下，新型城镇化以克服传统城镇化的弊端而提出，成为新时期、新阶段有效推进我国城乡协调发展、解决贫困问题的重要战略选择。

二、以新型城镇化推进减贫的战略意义及价值

传统城镇化的优势和弊端非常明显，以新型城镇化推进减贫成为必然选择。新型城镇化的内涵和主要特征是当前学术界讨论的热点，中国金融40 人论坛课题组认为，“新型城镇化的‘新’就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使城镇成为具有较高品质的宜居之所。城镇化的核心是农村人口转移到城镇，完成农民到市民的转变，而不仅仅是城镇建设。”[17]部分专家学者认为，新型城镇化应坚持人口、资源、环境协调发展，城乡协调发展，城镇化和产业协调发展，并强调包容性发展、人的城镇化②。中国科学院《中国新型城市化课题组》2009 年发布的《中国新型城市化报告》，比较了传统城市化和新型城市化的特征，值得重视的是，该项研究成果在城市化的核心标志、动力机制、社会效应、关注重点、演变趋势、地域联系、生产方式、发展战略等方面，都不同程度强调了新型城镇化的核心在于统筹城乡发展[18]。但是，以新型城镇化推进减贫的相关研究较少，目前在学术界甚至还缺少专论。虽然以新型城镇化推进我国经济社会发展的战略意义重大，但是以新型城镇化推进减贫甚至是脱贫的作用也不容忽视。减少贫困，尤其是减少连片特困地区农村的贫困，使减贫事业融入到经济社会发展整体格局中，新型城镇化将发挥关键性作用。

以新型城镇化引领减贫、脱贫，其战略意义和价值在于：

其一，理论层面。厘清城镇化与减贫的内在关联，为连片特困地区实现以新型城镇化推进扶贫开发和区域协调发展的具体操作路径进行理论设计。这一理论问题的解决，是对十八大报告、“十二五”规划纲要以及十八届三中全会、中央城镇化工作会议、国家新型城镇化发展规划关于积极稳妥推进新型城镇化、统筹城乡发展、建设社会主义新农村相关思想的理论深化，是对连片特困地区“以区域发展带动扶贫开发，以扶贫开发推进区域发展”思路的丰富和发展，有助于我国连片特困地区推进减贫事业发展的相关理论的完善，有助于拓宽扶贫开发和区域发展的路径，拓展减贫理论的研究领域，丰富减贫路径设计的研究内容。

其二，实际应用层面。基于我国减贫事业发展的历史和现状分析，抓住当前连片特困地区区域发展与扶贫攻坚战略实施的现实需要，从新型城镇化推进减贫事业发展的视角，探索城镇化推动减贫事业发展、最终实现连片特困地区脱贫致富、全面建成小康社会的具体实现路径，并运用到连片特困地区区域发展与扶贫攻坚战略实施进程中，一方面，通过新型城镇化的推进加速城乡人口流动，创造大量就业机会，转移大量连片特困地区农村劳动力，增加连片特困地区居民工资性收入；另一方面，促进连片特困地区产业聚合发展，调整农村产业结构。以新型城镇化、新型工业化和信息化的推进，加快连片特困地区农业产业化进程；再一方面，推动连片特困地区农民的生活方式和观念发生转变，使其文化素质得到提高，市场意识、经营意识和创业创新意识增强，精神生活日益丰富。总之，通过在连片特困地区新型城镇化的实践，为2020 年实现区域一体化的目标，消除贫困、走向共同富裕打下坚实的基础。

三、以新型城镇化推进减贫的重点和难点

以新型城镇化推进减贫，意义重大，但任务艰巨。当前，我国传统城镇化正向新型城镇化转型，在推进新型城镇化的整体战略布局中，“城镇化面对的客体主要是7 亿农民、200 多万个自然村。”[19]连片特困地区是以新型城镇化推进减贫的主战场，据统计，我国连片特困地区城镇化的发展水平依然较低，2013 年全国城镇化率达53.7%，而连片特困地区城镇化率仅为28.91%，人均GDP 和人均财政只达到了全国平均水平的26.39%和11.13%[20]。因此，连片特困地区的城镇化建设，既存在较大发展空间，又处于内生发育不足的现实困境中，需在经济、政治、文化、社会和生态文明五大建设领域统筹规划。

发展连片特困地区经济是首要选择，调查发现，连片特困地区贫困的症结主要是产业基础薄弱，而且传统单一，工业基础相对较差，传统农业由于受山地局限很难取得较大效益；林木形成规模经济，除时间周期较长外，也存在一些操作上的实际困难。因此，连片特困地区城镇化单靠自然发育有“先天”局限。这成为连片特困地区推进新型城镇化的难点问题。近年来，国家十分重视并推进连片特困地区区域发展与扶贫攻坚战略的实施，相继出台了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》、《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020 年）》。这对连片特困地区及武陵山片区发展带来了巨大的政策优势，也将创造更多的制度红利。但应当看到，国家层面支持连片特困地区试点区域武陵山片区区域发展和扶贫开发，主要体现在项目资金上，这在改变连片特困地区基础设施、重大产业规划项目方面发挥了重要作用。但政策层面的优势有时会转换为实践中的难点问题，尤其是一些具体可操作的措施，真正落地并产生效益还需研究制定详细的配套政策措施。如针对推进连片特困地区新型城镇化的特殊支持配套政策依然是空白。在社会、文化和生态文明层面，连片特困地区的社会现状， 主要体现在“ 边”、“远”、“贫”三方面，落后的乡村与政治性的小集镇结合在一起，虽然因为贫困使存量人口开发度不高、文化知识转播受限，处于相对封闭的稳定状态中，但也存在一些风险和危机，尤须加强和创新社会管理，引入危机管理机制，使城乡关系趋于稳定和谐。如果说连片特困地区在经济、社会上存在短板，但在文化和生态文明层面，则呈现出一定优势，尤其是具有连片特困地区地域特色的非物质文化遗产、自然生态等，成为推动连片特困地区发展的优势资源。

以新型城镇化推进连片特困地区减贫，还必须重视县域城镇化和中小城镇建设，这是连片特困地区以新型城镇化推进减贫最为关键的一环。当前，连片特困地区县域城镇化和中、小城镇作为单一政治性城镇的格局必须有所改变。一方面，县域城镇和中、小城镇作为连片特困地区最接地气的城镇化，既能配合中心城市的建设，又能形成城乡比例协调的城镇化空间结构；既能凸显中心城镇的战略意义，又能形成城镇化战略支点，缓解城市群、中心城市的压力，发挥链接农村与城市、加强新农村建设、统筹城乡发展的重大作用，为区域发展和扶贫开发提供强大发展动力。另一方面，县域城镇和中、小城镇建设的聚集效应能有效引导各种有利要素如劳动力、资金、技术、信息等聚集，使市场在资源配置中起到重要的决定性作用，带动连片特困地区基础设施、公共服务、三大产业协调发展，增强连片特困地区内生比较发展活力，为减贫和区域发展提供支撑，形成扶贫开发的良好态势。再一方面，新型城镇化的本质是实现“人的城镇化”。连片特困地区县域城镇和中、小城镇建设能实现属地城镇化和人的城镇化，解决贫困治理“最后一公里”的问题。但是，连片特困地区县域城镇化和中、小城镇建设依然存在发展迟缓的问题，甚至还出现“被城镇化”、“造城镇化”等城镇化“怪相”，与新型城镇化的战略布局不相适应，也难以产生减贫的正相关效应。因此，必须在这一关键环节实现突破。

四、以新型城镇化推进减贫的科学路向

综上所述，城镇化是推进减贫的重要途径。在当前推进连片特困地区减贫的过程中，必须坚持以新型城镇化引领区域发展和扶贫攻坚战略的实施，在以下五个层面明确其科学路向。

第一，应大力开展城镇化与减贫的关联性研究。当前，城镇化与减贫之间的内在关联，需从理论的高度进行深入探讨，分析国内外的城镇化理论，论证城镇化对经济社会发展，尤其是对减贫的重要作用，以及将减贫事业融入城镇化和经济社会发展整体战略布局的重要性，以此丰富和发展以新型城镇化推进减贫的相关理论成果，为连片特困地区推进新型城镇化提供理论和方法指导。

第二，应深入总结我国城镇化进程中减贫事业发展的演进轨迹及其经验教训。历史性地分析我国城镇化的进程，探讨不同历史时期城镇化与减贫的内在关系，以及城镇化进程对减贫产生的影响，并总结历史性经验教训，分析新型城镇化与扶贫开发“双轮”驱动对我国减贫事业发展的必要性、重要性。

第三，在国家宏观层面推进新型城镇化的进程中，应基于连片特困地区自身实际，分析其发展的基础条件、现状以及所存机遇和困难。明确产业基础、基础设施、公共产品供给以及市场、技术、资金、信息等影响因素。出台更为精准的“连片特困地区新型城镇化规划建设实施纲要”，建构城镇化与扶贫开发“双轮驱动”的战略新布局。在政策机制上，为连片特困地区新型城镇化的推进释放更多的制度红利；在转移支付上，投入更多的财力和物力，为连片特困地区提供强有力的资本支撑，以此弥补连片特困地区新型城镇化建设的先天不足，带动连片特困地区区域发展，促进扶贫开发战略顺利实施。

第四，以连片特困地区资源禀赋结构的区际差异性选择比较优势，以此发展连片特困地区独特产业，并培育成为优势产业，使之具有竞争优势，并不断培育发展壮大，为连片特困地区新型城镇化的推进建构坚实的产业支撑体系。依托城市群、经济圈以及西部开发、中部崛起、“一带一路”等国家重大战略布局，着力推进连片特困地区县域城镇和中小城镇建设，尤其在土地供应、财政收支、规划设计、城镇管理经营、户籍制度改革等方面给予大力支持，真正发挥连片特困地区县域城镇和中小城镇在链接城乡、带动减贫，以及破除城乡“二元”体制和“二元”扶贫治理模式最为“关键”一环的重大作用，打通城镇化引领减贫这“最后一公里”，实现属地城镇化和以人为核心的城镇化。结合连片特困地区特点，着力培育、建设一批旅游型、边贸物流型、历史文化遗产型、记忆场所活化创新型、特色产业型、生态休闲型等典型示范城镇，以此带动相关产业，推进扶贫开发。将生态文明融入连片特困地区新型城镇化建设之中，保留城乡文化遗产，活化创新城乡历史记忆场所，使连片特困地区新型城镇化朝着绿色化以及资源节约和环境友好的方向前进。

第五，以新型城镇化推进连片特困地区减贫的旨归是：在逐步减贫的过程中实现脱贫的目标，最终解决连片特困地区贫困落后问题，实现由“减贫”向“ 脱贫”的根本性转变，为全面建成小康社会，推进区域现代化、一体化，走向共同富裕打下坚实的基础。

注释：

①刘易斯二元经济理论提出后，在发展中国家，一些学者提出了双重二元经济结构。徐清等认为我国城乡非均衡发展和区域非均衡发展形成了双重二元经济结构。（《上海财经大学学报》，2013 年第4 期第81-85 页）；戴中亮认为，传统二元经济理论是研究发展中国家和地区城乡统筹发展的基础性理论（《发展研究》，2013 年第9 期第41-45 页）。

②陆铭、高虹、佐藤宏，《城市规模与包容性就业》，《中国社会科学》，2012 年第10 期；胡必亮、叶雨晴，《积极探索新型城镇化道路》，《中国社会科学报》2013 年5 月24 日； 张占斌，《新型城镇化的战略意义和改革难题》，《国家行政学院学报》，2013 年第1 期；仇保兴，《新型城镇化：从概念到行动》，《行政管理改革》，2012 年第11 期。

［1］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2012：11.

［2］国务院.中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要［EB/OL］.［2011-03-16］.http：//www.gov.cn/2011lh/content_1825838.htm.

［3］李克强.新型城镇化的核心是人必须保护农民利益［EB/OL］.［2013-03-17］.http：//cpc.people.com.cn/n/2013/0317/c164113-20816690.html.

［4］国务院.国家新型城镇化规划（2014-2020）［EB/OL］.［2014-03-16］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-03/16/c_119791251.htm.

［5］李克强.政府工作报告——2014 年3 月5 日在第十二届全国人民代表大会第二次会议上［EB/OL］.［2014-03-05］.http：//politics.people.com.cn/n/2014/0305/c1024-24539275.html.

［6］厉以宁.中国经济双重转型之路［M］.北京：中国人民大学出版社，2013（11）：226-229.

［7］陈锡文.国家行政学院进修部主编.推进城镇化建设［M］.北京：国家行政学院出版社，2013（3）：37-64.

［8］暨佩娟、韩硕.中国为全球减贫作出巨大贡献［N］.人民日报，2013-04-19.

［9］徐勇.深化对农村城镇化认识七题［EB/OL］.［2013-04-24］.http：//www.ccrs.org.cn/.

［10］左鹏飞，曹荣荣.城镇化发展对农民收入影响的协整分析［J］.北方经济，2012（10）：23-25.

［11］李红梅.走出“三农”困境的城镇化发展研究［M］.北京：知识产权出版社，2013（4）：56-70.

［12］向春玲.民生中国中国城市化发展与反思［M］.云南：云南科技出版社，2013（1）：76.

［13］冯奎.城镇化能减轻贫困也能加剧贫富对立［EB/OL］.［2012-11-05］.http：//city.ifeng.com/cspl/20121105/312036.shtml.

［14］杨卫.对我国农村城镇化的若干思考——一个村庄城镇化的调查［J］.毛泽东邓小平理论研究，2013（1）：31-36.

［15］张伟宾，王瑜.城乡协调发展背景下的新贫困问题［J］.贵州社会科学，2013（9）：59-63.

［16］何蓉.城市化：发展道路、特征与当前问题［J］.国外社会科学，2013（2）：5-13.

［17］中国金融40 人论坛课题组.加快推进新型城镇化：对若干重大体制改革问题的认识与政策建议［J］.中国社会科学，2013（7）：59-76.

［18］牛文元主编.中国新型城市化报告（2009）［M］.北京：科学出版社，2009.冯奎.中国城镇化转型研究［M］.北京：中国发展出版社，2013（7）：29-30.

［19］温铁军.城镇化不是产业化［N］.人民日报，2014-01-20.

［20］王军.集中连片特困地区的城镇化选择［N］.社会科学报，2013-08-23.