凤翔县中央财政小型农田水利项目实施效果分析

任 炜 娄 涛

（1.凤翔县水利工程建设工作队 陕西 凤翔 721400；2.凤翔县自来水公司 陕西 凤翔 721400）

1 项目基本概况

从2009年起，中央财政小型农田水利重点县建设项目在我们凤翔县正式启动并实施。通过2009年～2011年三年项目的实施,已完成了抽水灌区虢王、陈村、南指挥、彪角、田家庄，机井灌区南指挥、城关、柳林、糜杆桥、横水、彪角。所有项目建设内容，累计完成投资5440.56万元。共计新打、改造机井301眼，埋设低压输水暗管320.66km，安装出水桩9353座；新修、改造渠道200.70km，新建、改造渠系建筑物1238座。

2 项目实施的主要效果

通过项目的实施，使区域水利化程度得到了大幅度提高，从根本上改善了项目区群众生产生活条件。同时，增强了广大农民投资修水利的积极性，拓宽了当前农村水利建设筹资渠道。

2.1 推动了农村产业结构的调整

虢王、郭店两镇的西谢、汶家、石落务、三岔等村虽然在东风水库下游，地势平坦，灌溉条件适宜，但由于以前的水利设施都是上世纪六七十年代所建，许多设施都已老化或报废，绝大部分都已不能正常运转。作物种植结构单一，群众增收缺乏有效途径。该项目实施后，使当地产业结构调整有了有力的支撑，村民积极发展高效种植。从2010年开始，项目区内西瓜、大棚蔬菜种植面积持续增长，农业产业结构调整成为现实，区内年经济作物种植面积逐年递增，至2014年区内经济作物较2010年收入增长了1085.47万元，增收粮食5万余kg。

2.2 促进了新农村建设

2010 年，南指挥镇太南、太北、西指挥、东指挥4村，通过该项目的实施，结合田间治理，整修乡村道路，植树绿化，呈现出了一派全新的田园景象，村容村貌焕然一新。现在，不论你走到哪个村，村民最多说的一句话便是“现在我们有了水利设施做保障，旱涝不怕了，村容村貌都改变了！”

2.3 增强了农民管好、用好水利工程的自觉性

“三分建，七分管”，对农村水利工程来说，日常管理显得尤为重要，是水利工程效益正常发挥的关键所在。该项目的实施，特别是效益的持续发挥，使项目区农民实实在在地看到了农田水利工程的巨大威力，得到了实惠，用活的事实激发了广大项目区群众兴水、管水的热情。他们自觉的将“小农水”作为家业办、产业管，组建了用水管水组织。目前，项目区已注册农民用水者协会3个，受益农户5417户，受益人口20956人。通过协会组织筹集工程维修资金，整治水利工程。

3 项目实施得到的启示

3.1 广泛发动，充分调动群众的积极性，是实施好农田水利工程的基础

“小农水”项目下达后，县水利局立即安排部署，召开专题会议，项目区所在镇、村也召开了相关会议，把中央关于加强小型农田水利设施建设、支持分配户投工投劳开展“小农水”建设的精神传达到每农每户，让群众成为“政策的明白者，项目的建设者，工程的受益者”。由于宣传到位，“民办公助”政策受到群众普遍欢迎，为“小农水”项目的建设创造了条件。

3.2 科学制订方案，精心组织实施是实施农田水利工程的关键环节

3.2.1 规划先行

凤翔县按照“突出重点、统筹兼顾、因地制宜、量力而行”的原则，依据该县“十二五”水利规划，需投资4.82亿元，新增灌溉面积5万亩，恢复改善灌溉面积10万亩。在试点前期工作阶段，根据项目区当地水资源条件、生产实际需要和投资可能，组织编制项目的《实施方案》，合理确定工程建设布局、规模和形式，注重了项目建设方案的合理性、可行性。

3.2.2 强化技术指导

在项目实施阶段，由县水利工程建设工作队负责技术指导，组成了4个由专业2人员负责的技术指导小组，进驻项目村，与施工专业队同吃同住，实行责任与义务、报酬挂钩，具体技术指导和质量监督，有效地提升了项目实施质量，为项目顺利实施奠定了基础。

3.2.3 加强管理

在项目建设后续阶段，依据《省小型农田水利工程设施项目建设管理办法》（试行），明确规定了“小农水”项目申报、组织实施、竣工验收程序等，对项目建设与管理、专项资金管理监督及建后管理、运行机制提出了具体要求，对全县小农水建设与管理起到了重要的指导作用。

3.3 拓宽集资渠道，严格资金管理是农田水利建设的主要制约因素

3.3.1 多措并举，广筹建设资金

面对国家投入不能全部满足工程建设需要的现状，凤翔县多措并举，积极筹措水利建设资金。一是实行“一事一议”，由村支两委召开村民大会，对村内“小农水”建设配套资金和劳力分担等进行讨论，形成具体方案和决议，最后与会代表签字；二是鼓励和动员外出务工经商村民和发展有成就的村民捐助，支持家乡水利建设；三是鼓励有一定经济实力，热心公益事业和农村发展的农村能人投资办水利，参股或独资建设农田水利工程，对已成水利工程进行经营，获得收益；四是结合新的农田水利工程建设，对已成水利工程实行产权制度改革，盘活水利资产，实行滚动发展。

3.3.2 严格资金管理，提高资金使用效益

项目县对中省补助资金设立银行专账，实行专户管理，根据项目计划、合同，按工程进度、质量拨款，现场技术人员签字，分管领导审批，严格执行报账制度。待竣工验收合格后，依据决算出具税务发票，一次性结清工程款项。

4 存在问题

4.1 投资力度小

从凤翔县情况看，农田水利设施主要是在六七十年代兴建的，大部分属于“三边”工程，设计不规范、建设标准低、运行时间长，老化失修严重，部分已经没有了使用价值。因此，导致“小农水”建设、维修资金需求量大。而中央财政投入不足、地方财政负担有困难、社会融资渠道不畅、农民投入政策受限制，资金始终是制约小农水工程建设的主要因素。

根据对项目实施镇村的初步调查，一个中等村农田水利设施改造配套约需投资500万元～800万元左右，凤翔县有233个村，约需资金13亿元左右。按照现有建设规模和标准,中、省、市、县四级财政每年补助该县“小农水”建设资金约800万元，完成全县农田水利设施配套建设需100多年。这就意味着要完成全县工程建设，需要与安排的投入差距非常大，投入力度较小，推进速度较慢。

城关镇西古城村“小农水”建设资金需要约800余万元，根据“一事一议”筹资筹劳上限控制规定，每年每人不超过35元计算，所筹劳力按不超过10个标准工日计，全部投入水利设施建设。该村1000人，劳动力按55%计算，“一事一议”筹资筹劳上限约19.25万元，根据村民自治原则，经村民委员会民主协商，共筹资（以劳折资）20万元，还需国家补助760万元。因此，水利化难度相当大。

4.2 管理机制不健全

一是投入机制不健全。凤翔县“十一五”、“十二五”建设总投资6.82亿元。除争取国家投资以外，没有其它有效的投资、融资渠道。地方财政没有能力，农民又普遍不很富裕，因此都承担不了投入主体的责任。

二是建设管理职责混乱。按照职能部门职责划分，水利部门应统一归口“小农水”的建设管理，而实际上，很多农村基础设施建设资金分别被发改委、国土、财政等部门分割使用，缺乏统一规划，各吹各的号，杂乱而风险大，甚至有许多违背自然规律和科学精神的行为发生。

5 对策与建议

5.1 扩大“小农水”建设的财政预算

“小农水”设施好坏，直接影响农业综合生产能力的提高，事关农业和农村的稳定与发展。因此，加大农村水利建设投入已经刻不容缓。建议：①将农田水利建设全部纳入国家建设范畴，确立国家投入主体地位，每年从新增财力中拿出一部分专项安排；②从土地交易收入中拿出一定比例的资金，专项用于“小农水”设施建设；③国家尽快终止“多头治水”，遏制因投资标准、项目管理程度等诸多方面严重错乱而导致的工程风险的存在。

5.2 严格项目立项制度

应该建立和完善项目立项、建设台帐，细化项目申报、立项、建设和运行管理等信息管理制度。一是按照轻重缓急编制中长期规划，按照规划逐年安排；二是实行台帐管理，实行建成销号制度；三是明确申报、立项、建设和运行管理责任主体，实行责任追究制度。

5.3 建立健全项目管理和资金使用方法

从凤翔县项目建设情况看，“小农水”设施建设，如果引导得当，管理规范，就能顺利推进，节省投资，确保质量，提高效益。建议推广湖南的做法，制订出台“小农水”建设项目和资金使用管理办法，对项目的申报、立项、组织实施、验收等进行规范，从时间安排与操作程序上给予明确，每年对项目的立项、投资规模早做安排，便于项目县地方财政预算的配套资金能及时落实。陕西水利