凤县县城水保生态建设初探

谢小艳

（凤县水利局 陕西 凤县 721700）

1 建设进程

凤县地处秦岭南麓，嘉陵江源头，其县城所在地双石铺镇位于凤县北部。全镇总面积237.00 km2，有水土流失面积103.3 km2，总人口26024人，其中农村人口11828人，耕地面积3.0142万亩。地势以嘉陵江为轴向西南拓展，海拨高度943m～1767m，属暖温带半湿润地气候带。自1990年被列入长治工程治理县以来，凤县县城水保生态建设历经了两个阶段。

第一个阶段：1999年～2003年，凤县县委县政府按照“矿业富县，药椒大县，畜牧强县，生态名县”四大战略要求，坚持以保护和合理开发利用为基础，以满足群众生存发展的基本需要为前提，以有效治理水土流失为目的，以实现区域经济协调发展为推动力，以实现人与自然和谐相处为落脚点，充分发挥大自然自我修复能力的防治理念，紧紧抓住长治五期小流域治理机遇，在凤县县城双石铺镇的西庄、双石铺、陈家湾等村开展了长治五期小流域治理工作，累计治理水土流失面积24.17km2，其中：兴修坡改梯 271.40hm2，营造水保林 274.1hm2，栽植薪炭林 725.3hm2，栽植经果林 466hm2；封禁管护793.3hm2；兴修田间道路10.8km。修建灌溉工程1处，扩大灌溉面积300亩；修建水保工程5处。消灭了县城周边坡耕地，改善了当地生产条件，提高了粮食产量，有效地防治了水土流失，改善了县城周围的环境面貌。

第二个阶段：2011年～2012年，随着凤县旅游业的快速发展，对县城周边地段生态环境有了更高的要求，为了更好的适应生态凤县、旅游强县的总体发展要求，2011年，抓住陕西省煤气油水土流失补偿费用使用项目这一契机，按照“远看要绿、近看要美、点上要精，面上要大”的要求，在县城双石铺镇的草店、桥头庄两个村开展了凤县桥头庄小流域水环境治理工程，两年累计治理水土流失面积6.44km2。其中：新修梯田25.53hm2，田间道路10km，河道疏浚1.22km，垃圾台2座，营造水保林262.17hm2，栽植经济林 22.71hm2，种植植物篱4.5km；封禁治理333.93hm2，网围栏8.60km，完成省级投资250.00万元。建成了以大绿为主色调的生态景观带，以羌族羊头图腾为主的旅游观光带，改善了周边生态环境，开阔了旅游观赏视野，实现了生态坏境良性循环，促进了县域经济的发展，提升了县城水保生态建设水平。

2 主要做法

凤县县委、县政府按照建设“生态凤县”的总体思路，把提升生态建设放在与经济建设同等重要的位置，坚持以生态文明建设为主线，以水保生态建设项目为载体，努力建设“生态凤县升级版”。

2.1 科学规划，做到“三个结合”，为“生态凤县”建设打好基础。

一是与全县城市规划大局相结合，确保前瞻性。为了使项目更具前瞻性、可行性，能长远见效，减少或避免在实施过程中由于与全县城市规划大局脱节而造成的工程“夭折”和浪费，在项目选址前期，结合县城规划建设，既针对河道、坡体等“见缝插针”，又围绕公园、广场等“锦上添花”，科学合理确定了城市水保治理范围，使得水保生态治理与县城规划发展在相对长一段时期较好结合，相互推进，相得益彰。二是与周边建设环境相结合，确保实效性。在项目前期规划中，按照水保生态治理目标，结合现场勘测实际和周边景观需要，对置换的地块进行了科学细致规划，确定治理思路和措施，坚持绿化与美化相结合的理念，双管齐下，既保证了生态效益快见效，又做到了已有资源的保护与可持续利用并重，确保了项目前期规划与周边生态环境相结合。三是与当地群众意愿相结合，确保互赢互利。把群众满意与否作为项目科学实施的前提依据，在划定的项目区，通过走访、座谈等形式广泛听取了群众的建议和需求，确定了植物选择和措施配置，使生态效益在迅速提升的同时，兼顾群众利益需求，达到了“生态效益与群众利益互赢互利”。

2.2 科学实施，抓住“三个重点”，为“生态凤县”建设提供有效支撑。

尊重自然、环境、规律等客观因素，统筹兼顾，合理安排，科学实施。一是统筹规划，科学安排。在总体布局上，按“三结合”原则布设，避免了治理随意性；在工程布点上，按“沿村、沿路、沿水源”的三“沿”原则安排，避免了有限治理资金的浪费；在工程启动上，不强求统一，不搞“一刀切”，尽量创造条件，选择时机，按“愿干的村先上、村干部先上、必干的点先上”的“三先上”原则发动，避免了干群矛盾激化；确保工程组织合理有序、层层推进；二是培育典型，示范引导。经多年努力，在县城水保建设中，已培育出十里店花椒示范园、古羌示范园、月亮湾示范园等具有一定治理水准的典型，让项目区干部群众参观学习，切身感受治理成果，激发投身水保生态建设的热情。三是技术创新，分级包抓。为了保证规划科学性和治理高质量，首先注重人才培养。要求将学习贯穿于日常生活中，同时以“岗位练兵”和“传帮带”等形式，提高技术队伍整体水平；其次制定包抓责任。在项目施工中，实行了技术人员包抓治理点、分管站长包抓治理片、水利局局长包抓全面的层层包抓责任制，将技术责任、权力、任务落实到人头，充分调动了全体工作人员的积极性和创造性，使工程进度明显加快，工程质量明显提高。

2.3 科学管理，坚持“三项制度”，为巩固“生态凤县”成果提供机制保障。

始终把加强工程管理作为推进项目建设的核心内容来抓。一是项目管理实行“四制”。按照项目管理要求，所有项目落实了“四制”（即项目法人责任制、招投标制、建设监理制和合同管理制），确保项目依法管理、规范实施，顺利完成。二是资金管理实行报账制。在资金使用管理中，严格按照资金使用管理办法要求，设立专户专账，配备专职人员，确保资金运行安全。三是后期管护实行长效制。在后期管护中，按照行政属地进行了成果移交，由接交单位落实管护人员，对建设成效进行分类管理，确保项目效益得到长发挥。

3 存在问题

3.1 整体性规划不够。

近年来，虽然凤县制定了“生态立县、旅游兴县”的战略目标，但城市水土保持规划与城市总体规划结合仍然不够不紧密，各部门协作不是十分不到位，致使治理效应发挥不充分，导致城市功能分区有些混乱，局部虽然生态环境转好，但整体仍逃不出先破坏后治理的老路。

3.2 监督执法干涉过多。

依法治国理念已推行多年，社会主义法律体系已基本建立，但人们在“权利重于法律”的传统意识和行业利益的双重支配下，权利机关及其工作人员利用手中的行政公权力，逾越法律层面而施加干涉，导致在城市水保生态建设中，开发建设部门擅自突破法律限制，不能很好履行法律义务，降低水保执法力度。

3.3 法制观念意识淡薄。

一是建设单位法制意识淡薄，抱着“先上船，后补票”的心理，在项目上报审批时，只注重经济利益，忽略水保方案的编制，随意弃土弃渣，损坏了城市面貌，二是长效机制存在漏洞。在城市改扩中，还存在一小部分居民违规偷建乱搭，一些部门因城市容量考虑不全，随意开挖重建，忽视了已有的水土保持成果，导致建设效果不明显，阻碍县域经济的发展。

3.4 全民参与度不够。

可持续发展的理念还没有成为广大干部群众的自觉意识和行动，公众参与的主要形式仍然属于政府倡导下的参与，从参与的效果来看，流于口头的多，见诸行动的少。

4 建设对策

4.1 统筹兼顾，科学规划，整体推进。

一是进一步做好“三结合”。在制定城市水土保持规划中，必须做好与县城建设发展总体规划进一步结合，与周边景点拓展、旧地段改扩建、当地产业发展进一步结合，与保障促进当地群众利益的进一步结合。二是进一步加大部门协调配合。在水保生态建设项目规划前期，水利水保部门要进一步和国土、交通、扶贫、林业等部门加大沟通，圈定共同治理区，用查漏补缺方法布设措施，做到各司其职，形成合力，达到建一片，成一片，美一片，提升一片的效应。三是进一步加大资金整合。建议中省在政策和资金方面给与大力支持，同时建议县委县政府通过协调，整合农、林、水、扶贫等相关部门项目资金，落实建设内容，促进水保生态环境建设；四是进一步扭住规划思路。在新的治水思路下，分析县城水土流失特点，紧紧扭住发展主题，转变思路，科学安排，整体推进，使水土保持规划勾绘一张统筹兼顾、科学推进、可持续发展的蓝图。

4.2 严格执法，明确程序，减少干预

为了减少在县城生态建设中监督执法干涉的行政干预，一是建议国家立法部门细化、量化行政执法的自由裁量权，让权力在阳光下运行，二是建议水保执法监督部门倡导县政府领导和相关单位领导学习水土保持法律知识，提高自身依法行政意识，减少部门干预。同时执法监督部门要建立制度、明确办事程序，接受社会、群众及上级机关的监督，加快县城水保生态建设和水保执法监督紧密结合。

4.3 加强宣传，增强意识，营造氛围。

一是方式上，坚持全面宣传、常年宣传、重点宣传、法律法规宣传与水土保持预防监督相结合的方式，全方位提升宣传效果。二是形式上，充分利用电视、网络等各种媒介，用喜闻乐见的形式向社会各界宣传水土保持法律法规，增强全民的水土保持意识，调动各方投身水保生态建设，推动全社会参与水土保生态治理进程，形成人人参与生态环境保护的氛围。

4.4 建章立制，巩固成果，发挥长效。

为了防止边治理边破坏的陋习继续沿袭：一是制定移交措施。根据生态建设管理规定，按照行政属地管理原则，将完工的生态建设成果，移交到相关部门、镇、村组管理，确保工程效益充分发挥。二是建立监督机制。建立健全全天候、全方位、全覆盖执法巡查制度，有效落实违法行为“早发现、早制止、早报告、早查处”，使水保生态执法监察工作步入“全员执法、全面覆盖、全程监管”的规范化轨道。

5 结语

城市水土保持是一项新课题，应当受到政府部门和城市管理者的高度重视，虽然我县水保生态建设经过十多年的发展，但城市水保生态建设刚刚起步，面临很多问题，因此，只有从我县的县情出发，加强城市水保生态建设理论研究，探索切实可行的方法和措施，将城市建设和水保生态建设紧密结合，就能为城市健康有序发展提供生态良好的环境保障。陕西水利

1 吴长文.城市水土保持的理论与实践[J].中国水土保持科学,2004,2（3）:1-5.

2 何文虹.赵三民.刘万青.城市水土流失的危害及防治措施[J].陕西水土保持2013.3.41

3 马世壮、段良宝.关于志丹县水保生态文明建设的调研与思考[J].陕西水土保持2013.4.29

4 刘平贵.黄河演变的深思陕西水土保持2013.4.33