农业水价综合改革理论与实践研究

2015-08-15王晓贞

水利科学与寒区工程 2015年9期

王晓贞

（河北省水利水电第二勘测设计研究院，河北石家庄050021）

1 综述

农业水价改革、水费计收和田间水利工程维修已成为当前农村水利工作的难点。农村税费改革以来，“两工”取消，农民对灌区末级渠系的维修养护投入急剧减少，但这些减少的投入并没有纳入公共财政投入的范畴。并且，由于农业水费收取困难，实收率不断下降，工程养护资金匮乏，导致工程老化失修，效益下降严重［1］。针对这些问题，水利部提出了“两改一提高”为核心的农业水价综合改革政策建议，即对灌区末级渠系工程实施节水技术改造，建设完好的水利工程；进行用水管理体制改革，推动农民用水自治；实行终端水价制度，构建农田水利良性运行的长效机制；提高水的利用效率和效益，减轻农民负担，保障国家粮食安全［2］。

开展农业水价综合改革工作，是加快灌区末级渠系改造，理顺田间工程管理体制，保障灌溉工程良性运行，提高农业综合生产能力的一项重大制度创新，是解决新时期农业、农村和农民问题的战略性举措。为了切实搞好地表水灌区末级渠系管理体制建设、工程改造和水价综合改革工作，2007年5月水利部召开“农业水价综合改革工作方案编制布置会议”，并印发《关于印发农业水价综合改革试点工作编制大纲的通知》［1］及《节水型社会建设》项目专题工作大纲等，各省组织试点灌区参加了水利部组织的培训，并编制了省级《农业水价综合改革试点工作方案》。方案分为三个方面的内容，即地表水灌区农民用水户协会规范化建设规划、末级渠系节水改造规划和末级渠系水价改革规划［3］。2007年水利部选择了8个省（自治区）的14个灌区的部分末级渠系作为首批试点项目区。2008年试点范围扩大到14个粮食主产区和14个主要产粮省［2］。2014年国家发改委、财政部、水利部和农业部联合下发了《关于印发深化农业水价综合改革试点方案的通知》，决定进一步深入开展农业水价综合改革试点［4］。在全国27个省选择了80个县进行试点，包括地表水灌区和地下水灌区，可以说国家下了很大决心。笔者曾主持河北省世行贷款加强灌溉农业二期项目和世行贷款农业节水一、二期项目可行性研究，通过对河南、山东、安徽、辽宁、河北、山西、宁夏等省进行调查和了解发现，在一片大好形势下，也存在一些误区，如果不能走出这些误区，将会严重影响农业水价综合改革工作的健康开展和成效。农业水价综合改革三个方面的内容包括，末级渠系节水工程建设、管理体制改革和末级渠系水价改革，前者是水价改革和节约用水的工程基础，管理体制改革和末级渠系水价改革属于管理改革的内容，目前，管理改革主要存在对用水户协会认识的误区、对水费管理的误区和标准答卷式验收的误区。本文观点也许不全面，甚至可能是错误的，但站在另一个角度提出来参与讨论，抛砖引玉，应该是有益的。

2 高估了用水户协会的权威性、责任心、生命力

末级渠系管理体制改革主要是推进农民用水合作组织建设和建立农业水权制度，对于农民用水合作组织多数地区片面强调农民用水户协会，又片面强调脱离行政机构、灌区管理机构，认为只有作为独立主体由农民自主管理才最公平、最有效。而正是这种观点脱离了中国灌区实际。

2．1 用水户协会起源与现状

1995年我国开始探索灌区用水户协会管理模式。在与世界银行签订的长江水资源项目贷款协定中，提出了“自主管理灌排区”的概念，湖北、湖南两省按照债权方世界银行的要求在项目区进行了试点［5］。“自主管理灌排区”管理模式包括供水公司（SIDD）和用水户协会（WUA）两级农民自主管理机构，也可以只有用水户协会一级。从1998年开始国家农发办世行贷款加强灌溉农业二期项目在河北、山东、河南、安徽、江苏等省项目区进行了试点，随后世界银行贷款农业节水一、二期项目又在河北、山东、辽宁、山西、宁夏、北京等省市项目区进行了试点和推广，共成立用水户协会数千个，一部分协会还在县民政局进行了注册。由于在项目立项、检查和验收中用水户协会的成立是必要条件之一，并且经费可以报账，为了项目顺利通过验收，每个省在检查和验收中对用水户协会的形式和作用，都按照“符合世界银行要求”的标准进行“总结”，总结中“积累了一系列经验，创新了管理模式、推广了国际上先进管理经验，甚至实现了按成本收水费”。尽管对用水户协会这种新的管理模式的探索是有益的，但是项目过后，除了依托灌区基层管理单位或行政村成立的用水户协会（即原有管理组织的改名，有的是灌溉服务队）还在发挥作用外，真正脱离国有灌区管理机构或行政机构的农民自主管理的用水户协会，目前还在正常运行的不多，多数仍旧恢复到原来的管理模式，实际上许多协会在项目执行过程中就只有一个形式。

由于在每一次总结和汇报中，为了体现工作成绩，或使上级满意，或为争取投资，有关用水户协会的作用和效果都自觉不自觉地被夸大。有关部委的调研往往只听到好的方面，真实情况了解较少。有些所谓的经验，推广价值不大。

2．2 用水户协会权威及存在问题

《农业水价综合改革试点培训讲义》关于农民用水户协会的权利与义务的描述有：农民用水户协会经县民政部门注册，取得合法地位，具有民事权利能力和民事行为能力，独立承担民事责任，接受政府和业务主管部门的指导和监督，不隶属政府、灌区专管机构或其它组织，拥有末级渠系灌溉工程所有权，提供灌溉服务并收取水费、处理协会内部用水纠纷、组织用水管理与末级渠系工程维护，参与制定末级渠系水价、组织会员投劳筹资等［2］。关于农民用水户协会的作用，《讲义》总结有：促进了灌区管理体制和运行机制改革、降低了灌溉成本、减少了水事纠纷、减少了水费征收中间环节、促进了增产增收、为一事一议提供了载体等［2］。这些提法有一定道理，但实际运行并不理想。首先，用水户协会毕竟是由农民组成的，它不同于一般行业协会，人员素质参差不齐且农户个人利益较小，缺乏权威性和积极性。在中国现行体制下，如果不隶属政府、灌区专管机构或其它组织，协会就没有权威，诸如处理纠纷、工程维护、投劳筹资等困难重重。原来村委会、支渠委员或管水员收取水费基本上是上交国有灌区管理单位水费后，剩余部分即为管水员工资，当然存在水费不透明、搭车收费等现象。协会可以参与制定末级渠系水价，协会成立后，一般管理人员增加，这些是有成本的，再加上维修费，甚至折旧费等，水价会有所提高，水价提高农户并不容易接受，对于农户上交的水费中管水员工资以外的部分（如折旧费、维修费等），并非当年即收即用，其资金管理是一个大问题，由谁管理，如何监督，农民并不放心。所谓水价改革后灌溉成本降低，多是因为末级渠系工程改造后水量损失大幅减少带来的效益，而非用水户协会管理的成绩。

究其原因，用水户协会不同于对成员有较大利益自愿组建的行业协会，尽管名义上是由农民自愿选举产生，表面上符合法律程序，规章制度健全。但是，多数是为了上项目、争资金，按照上级要求匆忙成立或拼凑的协会。尽管看起来协会章程和各种规章制度健全，但这些都是按照国家工作人员提供的范本制定的，能否得到执行，还是未知数，往往一旦国家投资的项目建设结束，管理即回归原状。由于不是大农场，一家一户耕地面积少，农业收益低，水价值低，农民感觉不值得花费很大精力为区区一点水费搞什么协会管理，协会人员没有权威性，由于待遇低就没有责任心和积极性。在对协会的期望和协会的设计上，将一个由农民组建的管水组织，看成一个正规的社会团体或事业单位，确实高估了协会的作用。受专业知识、协会执委会人员自身素质等因素限制，即便选出了协会管理人员，也并不能期望过高的威信和能力。在协会节水管理方面，管理者自己没有利益，就没有动力，再加上地表水灌区因技术原因难以计量到农户，如果政府财政不每年注入节水奖励资金，让协会自己搞所谓“总量控制定额管理”，仅以超定额用水提价收入和从农民增加收入中提取资金作为节水奖励基金来搞节约用水是很难办到的。协会真正的作用无非是末级渠系工程健全再加上重视管理以后，灌水及时，灌水周期缩短，矛盾减少，水费收缴情况好转。这些效果可在原有管理体制和管理方式下加强管理后取得，而并非一定要用水户协会的形式。比如原来由各家各户到田间看水浇地，末级渠系工程改造以后，设专人看水，或承包给个人，节省了劳动力，农民闲置劳动力可以出外打工，这是很受农民欢迎的。在地表水灌区，无论实行用水户协会或是现有管理方式的改进，只要对农民节省劳动力、节省灌水成本有利，都会受到农民的欢迎。

对井灌区也强调成立用水户协会就没有必要了，也没有什么作用，过去配合各类项目成立的协会基本上已消失。地下水灌区，每眼机井控制面积小，且独立成系统，属于农户集体管理，机井、设备为大家共有或共用，有的村是农户自备水泵，农民有自觉进行工程、设备维护的责任心和积极性，农户排号轮流浇地，自付电费，或通过选举、竞标，确定管水员或灌溉（机井）服务队，农民按耕地面积支付管水员的补助，工程设备维修和更新根据需要共同出资。采用用水户协会形式后，也只是由原来各家各户到田间看水浇地，改为管水员专人看水，或承包给个人，节省了劳动力，受到农民欢迎。协会作用仅限于此，但不采用协会的形式也能做到。

对于工程产权转让，理论上是合理的。田间工程集体使用受益，受益农户对工程维护是比较关心的。但由于工程不能产生利润，对渠灌区，协会一般并没有占有工程所有权的积极性，产权转让对提高农户维修、更新积极性作用并不明显，如果采用承包、股份合作制等方式，将小型和末级渠的管理、维修和养护责任与工程的经营权和管理权落实到具体的组织（如灌溉服务队）或个人，则可能使工程找到真正的主人，前提是主人能从经营管理中获益，而不是无私奉献。

至于农业水权分配与转让，执行定额管理，超额累进加价，想法是好的，但操作起来有一定难度，并且增加管理成本。只有在政府财政长期补贴奖励基金的情况下，农民才具有精确计量和节水积极性。由于农业用水价值较低，搞精确计量操作繁锁，成本高，考虑农民素质、成本和积极性，搞定额管理，超额累进加价，除了有适宜的管理形式外，还需要政府长期补贴。

3 末级渠系水价核定、收费与管理误区

许多人认为，在用水户协会参与下核定了末级渠系水价就能节约用水、按成本收费、维持工程正常运行，忽略了协会管理人员素质、节水管理成本、奖励资金来源和水费管理等问题。

按规定，末级渠系核定水价，应包括电费、管水员工资，以及维修费、折旧费等费用，水价会有明显提高。如果计提维修费、折旧费后，不是当年使用，这笔经费留在协会，农民不放心，一般会拒绝交纳。地下水灌区更不适合核定水价，每眼机井独立控制一定面积，农民自付电费及管水员工资补助，机井和设备的维修、更新一般非常透明，需要维修和更新时，农民会推举几个有威信的明白人临时成立一个小组，具体操持工程维修或更新一切事宜，所需资金在征得全体用水户同意后，按照各户灌溉面积进行摊派，一旦工程完成，剩余资金再分到个人手中。这项工作也可由村委会、村民小组组织，由于工作比较透明，一般情况可以顺利完成，对于个别不愿出钱的农户，以后就没有使用的权利了，所以一般都会参加。可以说井灌区出现问题的情况很少，实际上等于维修费和折旧费另行集中支付，虽不计入水价中，但也是按成本收水费。

对于搞灌溉节水，在政府提供一部分奖励基金后，采用简单的“一提一补”的方式，适当提高水价加上政府补贴作为奖励基金，年终按耕地面积发放奖励，实践证明可以发挥促进节水的作用，尽管不一定能完成节水指标，但节省成本，可操作性强。由于成本因素，多数井灌区水量用电表间接计量，对于节水量和用水量可能不准确，但节水效果是肯定的。对于节水管理形式，可以采用农民用水户协会的形式，也可以采用其它农民欢迎的形式，如灌溉服务队。

4 农业水价综合改革试点验收评估误区

农业水价综合改革试点验收，采用的是标准答案式验收方式，按标准答案操作就能得高分。由于有了标准答案，试点区各项管理措施在形式上要符合标准答案要求，而不管是否适合本项目区实际，也不管实际上能否做到，为了验收通过，必须这么做。由于所汇报、展示的管理体制和运行机制，并不一定是适用本灌区实际管理需要的方式，其总结的经验往往在教科书中能找到，以这种方式“创造”的所谓经验，其可操作性和推广效果可想而知。农业水价综合改革试点验收评分实行百分制，指标规定很具体，其中工程建设和资金管理占25分，水权水价和用水合作组织占75分，可见国家对用水管理的重视，如果能够做到，将对灌溉管理、节约用水、水费征收、工程管理发挥很好作用。但由于有些内容可操作性较差或不适合特定灌区实际，有些灌区执行起来困难较大，难以推广。农业水价综合改革试点不是作文章，也难以统一模式或标准，而应是因地制宜创新形式、积累经验，如果都按标准答案进行“改革”，就失去了试点意义。

5 实事求是搞好农业水价综合改革

（1）实事求是搞好调研

理论来源于实际，经验来源于实践。要深入实地，选择灌溉管理和水费征收好的灌区，实事求是地进行调研总结。只有经过实践检验，灌区和群众都认可的方法措施，才具有推广价值，具有生命力。而不是先设计标准模式，要灌区去推行，再以符合标准模式的做法作为经验，这样的“经验”没有推广价值。鉴于农业水价低，管理麻烦，且农民文化水平低，农业水价改革有两条很重要，一是要省事，易操作，二是要省工，少增加管理成本。农村土地流转以后，将逐步出现大农场式农业种植大户，这种形势的变化可能比目前分散的小农户更有利于农业水价改革，要注意总结农业水价综合改革如何适应农村新情况。

（2）允许各灌区因地制宜创造改革模式

末级渠系改革和用水户参与管理的形式可以多种多样。水价征收和管理形式不一定强调末级渠系环节按成本收费。比如，考虑末级渠系人员文化水平有限，监督难度大等因素，可以将末级渠系成本中不需当期开支的部分（如折旧费、维修费等）计入斗渠口水价，由国有灌区管理单位征收并单独建帐进行管理，集中用于末级渠系工程维修和更新，末级渠系水价中可只含管理人员工资和最低限度的管理费，这样有利于末级渠系水费的规范管理和监督，群众容易接受。用水户参与形式可以允许试行承包、租赁、协会、灌溉服务队、水利专业合作社等多种适宜的形式，井灌区可以对现有自治形式进行改进，一些地区井灌区灌溉（机井）服务队运行情况较好，也是农户选举或竞标产生，是否可以代替用水户协会，应进行总结；对渠灌区不宜片面强调绝对民主自治管理，而应允许协会依托灌区管理单位、乡镇水利站、乡镇政府或村委会，协会执委会可以包括灌溉站长、村委会主任、支渠委员、管水员等，以增加协会权威性和责任心。对于节水管理，鉴于目前末级渠系计量手段还不过关，可以根据以往同季节斗口一次灌水时间，限定斗口灌水时间，由管水员具体分配和控制各户田间灌水时间，根据斗口节约水量对管水员进行奖励。值得注意的是，利用基层群众水管组织“实行总量控制、定额管理和超定额累进加价制度，建立精准补贴机制和节水奖励机制，促进农业节水”，政府财政必须给予适当补贴，否则难以持续。

（3）加强监督管理

水费征收与管理、灌溉管理、节水管理及工程维修管理需要加强监督，发现问题及时纠正，对于好的做法应认真总结经验，及时推广。水费征收管理主要监督水价是否公开透明、是否按标准收费、有无水费拖欠、水费管理和使用是否合理等；灌溉管理监督是否按顺序灌溉、有无优亲厚友灌水不均的问题；节水管理监督控制田间灌溉时间或灌水量的办法、对节水农户的奖励措施等；工程维修管理监督维修经费使用情况、工程维修是否及时等。建议在本批试点，经过两年运行实践后，再进行一次全面后评价，以验证农业水价改革试点效果，进一步总结经验。