探讨水土保持生态补偿理论与机制

□ 吴莉琴（贵州省福泉市水务局）

我国资源丰富、国土广阔，这些天然优势也是我国近年来得以快速发展的重要因素之一，然而在快速发展的同时，资源枯竭、环境污染等问题日益凸显。设想一下，如果失去这些天然优势，那么我国也难以可持续发展，因此基于水土保持的生态补偿理论就在此背景下应运而生。水土保持及生态补偿机制的构建目的就是为了针对现阶段严重的水土流失与环境污染采取及时补救及补偿的措施，并通过经济角度构建补偿机制，从而缓解不利于持续发展的水土流失及生态污染等现状。

1 水土保持生态补偿理论

基于水土保持的生态补偿主要是针对于水资源、土地资源、植物资源以及矿产资源的使用人群在资源利用中造成了水土流失，并因此致使资源遭到破坏及浪费，加剧生态环境的污染，使水土的保持性能降低所付出的补偿代价，也就是土地及资源使用人群对被损害方的经济性补偿。基于水土保持的生态补偿脱胎于生态补偿，但较生态补偿来说更具针对性，主要针对水土流失所致的资源及生态环境破坏。其理论基础是包括生态学理论、经济学理论、环境资源理论等，通过资源、环境、经济等多方面综合评价，给予以合理补偿。通过生态学理论，将流域视作一个大的整体，以生态补偿来对系统中各要素的关键部分进行协调，以物质能量带动系统良性循环，重构优质的生态流域系统。

2 补偿机制的基本框架

2.1 补偿主体

补偿主体主要有下游对上游的生态补偿、资源利用人群对资源拥有者和生态受益区对建设区与生态保护区的生态补偿等。部分补偿主体是可明显界定处理的，例如水资源、矿产资源开发与利用的开发商，已确定的支援区和被支援区；部分补偿主体以及受益的程度则不能得到明显界定，例如上下游、受益区以及生态保护区等。总之包括补偿方和被补偿方在内的补偿主体的明确结果，直接决定着补偿方案的方式与流程。

2.2 补偿标准

补偿标准分为充分补偿以及必要补偿，从经济学角度出发，在基于水土保持的生态补偿机制中，充分补偿主要是指补偿提供的价值不能小于因水土流失以及生态污染所造成的全部直接损失，而是水土流失所采用的水土流失治理费用。根据我国相关统计结果显示，仅2004年一年的水土保持治理措施费用就高达5万亿元，由此可见环境及资源一旦遭到破坏，造成的损失将是巨大的。此外生态环境遭到破坏后受到的经济损失难以直接计算，因此也就很难做到准确的充分补充。从实际角度来看，水土补偿最好采取必要补偿标准，就是根据补偿方的支付能力以及社会发展水平等因素进行综合考量。

2.3 补偿方式

基于水土保持的生态补偿方式主要有政策性补偿、实物性补偿、资金性补偿以及技术性补偿等多种形式。政策性补偿主要是针对如水土流失情况严重地区、革命老区、老少边穷等特殊区域给予包括税赋等方面的优惠政策；资金性补偿包括中央财政转移、水土保持补偿税、项目支持等方面；实物性补偿是针对因水土保持及生态保护政策而受到经济损失的农户，给予物质性的补偿，包括粮食补贴、农药化肥、机械设备等；技术补偿主要为水土保持相关措施实施后，指派技术人员向当地推广先进配套知识及技术措施。

2.4 补偿原则

当受益的主体可以明确时，以受益者为补偿方的原则，向受益者依法征收生态补偿基金，以此进行水土治理。对于没有明确的受益载体时，以政府强制收取税费的形式通过财政转移支付实现补偿。现阶段财政转移支付的形式较多，形式单一，主要是因为国家相关部门对于补偿主体没有明确，因此采用此种方式支付，主要用于水土保持建设中。

3 补偿机制的实行方法

3.1 划分重点保护区域

现阶段基于水土保持的生态补偿原则并没有在全国范围开展，而仅仅是针对存在严重水土流失的局部地区实施。首先根据国家以及地区的实际需要，对某一地区的生态功能进行分析评价，划出需要采取重点保护措施的区域，例如成规模性的森林、湿地以及草地等，这些地区都应当作为重点生态保护对象，并由国家相关部门制定完善的补偿办法。另外，河流作为水土保持的重点对象，对于跨界河流应当以小流域分片方式依靠当地政府进行河流段保护，这就需要国家通过宏观方式强化各地方政府间的补偿工作。

3.2 明确补偿原则与补偿主体

以由破坏者、使用者进行付费，保护者补偿为补偿原则。破坏者主要指对环境造成破坏的工厂、企业及个人，以对环境造成的污染程度来计算补偿费用，造成的污染情况越重，那么相应的补偿费用也就越高，并可适当加大付费金额，以此限制污染行为。

使用者主要指资源开发商与资源使用者，因为自然资源为公共资源，因此需要对资源使用者收取适当费用。

保护者补偿是指要对进行环境保护的相关单位及个人进行适当补助，对于那些在生态环境保护中做出积极贡献的单位集体或个人，应根据贡献程度进行经济鼓励，以此激励人们共同参与环保事业。

3.3 强制实施

现有的水土保持补偿机制要想全面落实，必须具备国家的强力推动执行，才能有效保障其实施功效，国家和各地方应当强制实施补偿机制，将补偿机制写进国家与地方的相关法律法规中，通过法律法规的约束力来促进生态补偿的有效实施。

4 水土保持生态补偿机制的有效完善策略

4.1 强化环保与资源节约的宣传力度

国家与地方应当强化资源节约与环保的宣传力度，使当地群众明确生态环保的重要意义，以及资源和环境对持续发展的作用，使更多群众能够对资源和环境具备保护意识，自主加入到生态环保事业中。有了群众的支持，生态补偿政策也更易开展。群众的环保意识得到强化，不仅可从个人角度参与环保，还可强化社会舆论的监督力度，减少污染行为。

4.2 广泛展开生态调研，准确获得生态补偿依据

我国历来重视环保工作，在具体工作中，要细化调研区域划分，采用重点区域、重点调查、重点保护、重点补偿的方法，保证重点区域生态功能得以补偿。生态调查前，要制定周密的调研计划，并进行实地核查，尤其要做好相关地区和水体的调查工作。在生态调研中，要明确当地生态功能、水土流失程度、沙化程度等，以便后续制定保护和补偿决策。

4.3 强化相关体系建设与立法

对于水土保持的相关补偿机制，相关部门必须加强原有实施力度，要想在真正意义上实现这一点，就要将原有立法进行完善，将水土保持生态补偿的相关条令写到地方性法规当中，利用法律的力度保证该项条令的有效实施。

值得一提的是，各地方和国家相关部门应该将执行该项工作的体制建设予以加强，另外，还要与当地财政、金融等部门加强联系，从根本上保证工作的顺利开展。除此之外，有关部门还应成立监督办公室，该办公室对生态补偿的主要责任人职责履行情况进行有效监督，对不符合规定的集体和个人，要依法进行处理。

4.4 保证资金渠道畅通，加大资金投入

我国应当加大生态保护的投资比重，对于生态区域，可采用国家购买的方式进行生态保护，并构建国家级的生态区域。强化并完善国家以及地方政府的补偿协作，各地方不仅仅只对自己所管辖的区域进行生态保护，还应全力响应国家政策，通过各地方间的通力协作，实现全国范围内的补偿机制落实。

对生态补偿财政体系进行进一步完善，可构建基金形式，或向国内外有关组织请求援助；以国家与地方的政府投资为主，来自组织、企业及个人的社会捐助为辅等多方面筹资的方式，同时号召全社会对环保的重视，以此确保有足够的资金。

5 结语

生态环境和自然资源是经济发展的基础条件，因此通过科学的方式构建水土保持与生态补偿机制，对可持续发展有显著推动作用。目前我国生态补偿机制尚处于初步构建阶段，在重点区域划分及保护等方面，还有待进一步完善。在补偿机制的构建过程中，不但要具备完善的理论，还需不断对社会公众的环保意识进行强化宣传，并保证资金充足，从多方面保证生态补偿机制的有效开展，力求促进我国经济的可持续发展。

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