法治政府语境下权力清单的性质、困境与法治化路径探究

尹 媛，王锐兰

（东华大学 人文学院，上海201620）

建设法治政府、重塑政府职能一直以来是政治进步和社会发展的重中之重。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》从“依法全面履行政府职能”的角度，明确将“推行权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”列为法治政府建设的重要举措。权力清单制度的产生，旨在以清单公开的形式对政府行政权力进行明确界定、全面公开，实现“清单之外无权力”，是现代法治政府构建过程中不可或缺的一环。

一、法治政府语境下权力清单制度的性质

法治政府的要义是规范与约束政府行政权力，将权力的决策、执行和监督全过程都纳入法制化的轨道。政府机构和职能部门通过自上而下的“清权、减权、制权”，全面梳理职权、大力简政放权、公开权力清单，将权力清单置于法治政府的语境下，从根本上维护法律法规的权威性，减少权力的越界行为，为公民依法行使公共权利提供了必要保障。

（一）权力清单制度是对现代政府法治管理精神的彰显

现代政府公共管理的核心是法治管理精神。推行法治管理，一方面要坚持法律最高权威，使政府权力受到法律约束，另一方面要以人民的利益为根本出发点，建立政府信任、增加公众参与、提供优质的公共产品，最终构建起法治政府。法治管理精神的实现，从根本上来说，是在国家法律体系统一的前提下，强化国家公职人员的法律素养和法治化意识，重塑政府组织机构的法治化根基，培养公民参与法治的习惯，从而达到政府与民众主动参与的有序互动。法治管理以政府与公民的互动为基本路径，政府与公民的互动以法治管理为基本目标，形成动态的法治化格局。

权力清单制度的制定和施行，为不同行政单位、不同行政职位的权力划定了边界，同时也向权力的服务对象公开公布，进而使得每项权力的运作符合实体正义与程序正义。从政府自身层面来解释，权力清单制度是对政府部门和政府公职人员权力的一种自我约束，最大限度地减少权力运行的弹性范围，从公众参与的层面来解释，权力清单制度是对公众参与政府管理的一种权利承诺，对于公民进行“合法参与”提供了制度保障。可以说，权力清单的设置、制度的运行、内容的修改与更新，无不彰显着现代法治管理精神所蕴含的正义、自由、平等、秩序和效率等精髓。

（二）权力清单制度是法治政府简政放权的需要

英国著名行政法学家威廉·韦德认为，法治政府意味着政府行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明它的严格的法律依据；政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事［1］。传统意义上往往认为法治政府建设就是强调依法行政。实际上，构建法治政府的前提是政府职能的科学设置。在规范政府行政权力的前提下，进一步转变政府职能，应由政府承担的责任和义务需要进一步强化，全面履行政府职能，提高政府行政效率；政府做不了或者做不好的事，要尽快地放权给社会，放权给市场主体，放权给公民个人［2］。

权力清单制度的推行，一是做好“精简”工作，全面清理取消各部门、各单位的非行政许可审批事项，明晰行政审批事项的目录清单内容，而在清单之外，“一律不得实施行政审批，更不得违规新设审批事项”。二是做好“放权”工作，让社会承担一部分能够承担的责任，充分发挥基层政府贴近群众、就近管理、便民服务的优势，也要注重培育、发展更多规范化的社会组织参与到社会治理当中。权力清单制度的“精简”和“放权”工作，与法治政府简政放权的需要不谋而合。

（三）权力清单制度是对民众公平正义诉求的回应

新公共管理理论注重强调多元主体的共同治理，认为政府需要从传统的治理模式转向“综合治理”的新模式，寻求真正意义上的“善治”，建构一个由政党、政府、社会、民众等多元主体合作治理的管理新格局［3］。一方面，从意识上强调要从法律上划定国家权力和国家行动的边界，确保公民社会与国家的分离，使公民社会成为一个真正自主的领域；另一方面，在行为上要求公共生活领域的公开性和开放性，以多种方式积极参与到社会公共生活中来。只有以公民社会为基础，保证法律制度作用的充分发挥，才能最终实现法治管理的目标。

权力清单制度的实施和推广，强调以公民的利益诉求为切入点。通过公开权力清单，将政府掌握的公共资源和公共权力依法公开，使得民众充分了解到政府的权力边界。同时，要对每一项权力的法律依据、行使程序、运行绩效及权责一致情况进行科学评估，进一步明确相关部门应该管、必须管的工作职责，对其中相同或相近的职权进行整合归并，完善管理服务方式，优化管理服务手段，为民众办事提供便利。

（四）权力清单制度是维系法治政府政治生态平衡的手段

良好的政治生态无论对于党和国家民主政治的建设，还是对于领导干部的自身发展都至关重要。如果把政治看成生态系统，那么法治就是保证生态系统平衡的有效机制［4］。法治的实质是限制政府权力和保障公民权利，政府权力和民众权利是政治生态的两极，无论哪一方过强或过弱都会破坏这种生态的平衡。法治就是在公民权利和政府权力之间寻找一个平衡点，使其有各自合理的边界，并和谐运行。既要给政府足够的权力，使其更好地为公众服务，又要对其采取限制手段，并对其行使权力的过程进行监督。

权力清单制度作为一种法治性授权机制，对于维系法治政府的政治生态平衡有着深远的意义，其主要表现为三个方面：一是保证政治生态的合法性，权力清单的制定根基即为法律法规、行政规章和“三定”（定机构、定职能和定编制）规定，在此基础上对本部门主要职责及内设机构职责进行全面梳理；二是强调政治生态的稳定性，权力清单的内容中对行政许可、行政处罚等权重大的权力侧重于把权力行使的过程做细做实，而对公共服务类的权力或非权力事项则侧重于如何提供方便、快捷、高效的服务；三是把握政治生态的持续性，权力清单制度作为一项长期性的系统工程，在公开清单中的权力内容及其运行流程的基础上，也做到对权力清单的梳理、公开和实施进行实时监督，定期调整和完善。

二、法治政府语境下权力清单制度的实施困境

从地方试点到各级地方政府全面推广，权力清单制度为权力的“减放转并”提供了有效的制约机制。尽管目前权力清单制度在全国范围内已经取得了较好的成效，但在其运行过程中，也出现了新的问题与挑战：

（一）政府法治环境与权力清单制度的匹配度较低

权力清单制度得以正常实施的前提，必须有良好的政府法治环境作为支持。政府法治环境的构成要素包括两个，一是权力受到法律制约。政府的权力首先要受到宪法和法律的制约，其运行才具有合法效力。二是确认与维护人民权利。公民的各项合法权利必须受到法律的保护，这是法治管理的最终目的。权力清单制度的实施已初见成效，但目前我国政府法治环境与权力清单的匹配度仍然比较低，这也是制约权力清单制度进一步推广的障碍之一。

一方面，政府公职人员的法治意识较为淡薄。一些公职人员，特别是领导干部“权大于法”的思想根深蒂固，依法办事和依法行政的意识和能力都极为匮乏。有的公职人员缺乏法律思维和用法律方式解决问题的能力，或是把法律当作自己手中的工具，进行“选择性执法”。公职人员的法治意识薄弱，导致我国政府各职能部门在权力配置上常常出现权责失衡、交叉重叠的现象，权力清单在实施中无法达到预期效果。另一方面，公民参与的合法性受不到保护。由于缺少程序规范和硬性规定，公众政治参与的领域和程度都有很大的局限性。一些地区的政府信息公开渠道封闭、公开内容不全面，公众参与政治生活的有效性得不到保证。一些地方政府尚未建立公众参与决策的程序和机制，缺乏与公众的良性互动，使公众对政府缺少认同感和信任感，权力清单在公众眼中成了“一纸空文”。

（二）权力清单与现有法律框架的相容性存在漏洞

《中国特色社会主义法律体系》白皮书指出，截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8 600多部，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，具有中国特色的社会主义法律体系已经建成①国务院新闻办公室.中国特色社会主义法律体系（2011-10-27）.http：//www.gov.cn/jrzg/2011-10/27/content＿1979498.htm.。

尽管目前我国已经具备完整统一的社会主义法律体系，但事实上，我国的行政法律体系还不健全，权力清单中涉及的某些具体行政行为和要求缺乏统一的法律规定。此外，程序公正立法的工作才刚刚起步，权力清单制度取得的成效往往不能及时通过立法进行回应与巩固，相应的法律法规做不到实时联动。尽管权力清单具有很强的内部规范效力，但其外部化进程缓慢，当权力清单与法律规定产生不一致效力时，尚未具有法律依据来规定孰轻孰重。

（三）权力清单、负面清单、监管清单的关系界定问题

自十八届三中全会全面推行权力清单制度以来，为了进一步深化行政体制改革、加快建设法治政府，负面清单和监管清单也应运而生。在“三张清单”的实施过程中，对其内容和关系的界限要进行明确的说明：

权力清单，打破了传统意义上政府职能部门的“自我授权”，旨在对行政事务的办理流程、相关的法律依据以及岗位的权责范围等作出非常具体的说明，是详细规定各项权力究竟应该干什么、不能干什么以及如何执行的一种公开形式。负面清单，是指一种国际上广泛采用的投资准入管理制度。政府以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、业务等，清单以外则充分开放，企业只要按法定程序注册登记即可开展投资经营活动。监管清单，属于市场监管体系范畴的制度性规范，要求各级政府市场监管部门确定涉及市场经营主体的各种行政审批后续监管事项，研究制定监管措施，明确政府及其职能部门监管职责，对确定的监管事项逐项列出监管清单并向社会公开。

纵观三张清单，不难看出是从制度层面对政府、社会和市场的关系进行了重新审视与定位。然而，由于三张清单覆盖的内容繁杂、涉及的对象群体较大、实施的方法也各有不同，在运行过程中往往会出现权力架空、政出无门、监管缺失等行政乱象。

（四）权力清单与公民权利清单的“加减法失衡”

权力清单，顾名思义是对行政机关公职人员的权力范围进行了合法性界定。事实上，很多初次参与政治生活的民众，其政治敏感度并不高，对清单中的权力了解得并不透彻。基于此类现实情况，公民的“权利清单”作为一种公民和社会组织基本权利的公开形式由此诞生。公民权利清单，可以更好地让群众知道自身的权利有哪些、权利的行使方式与方法、权利受到侵犯时如何处理，从而使得权利的保护有据可循，可执行性也大大提升。

在政治生活中，如果充分发挥两个清单的积极作用，可以利用权力清单防止公民权利遭到侵害，利用权利清单使权力的运行更为规范。但事实上，目前权力的“减法”与权利的“加法”往往不能实现同步性。在多数职能部门的权力清单中出现了其他行政权力、非常用权力等外延极其庞大的用词，具体额度和运作方式公民无法了解。如浙江省富阳市公布的权力清单①富阳区政府权力清单（行政权力清单）［OL］.http：//sun.fuyang.gov.cn/cyql/index.jspx.中，工商局的权力有518项（其中非常用权力有436项），农业局的权力有516项（其中非常用权力有412项），质监局的权力有369项（其中非常用权力有325项）。反之，很多公民的基本权利内容并未列入权利清单中，公民遇到棘手的实际问题时依然不能及时找到解决的良法。

三、进一步完善权力清单制度的法治化路径

为了增强法治政府简政放权的力度、扩大政府行政权力接受监督的范围、提高政府治理法治化水平，针对权力清单制度推行中出现的困境与问题，应进一步探索权力清单制度的法治化路径：

（一）在权力清单内容设计上，要以公法为边界

“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，一份合法、合理、合政府实际的权力清单是政府善治、法治的前提［5］。权力清单作为规范政府行政行为、激发公民参与政治生活积极性的一项重要举措，其内容的设计要以我国现行的法律法规为界。首先，对没有法律法规和规章制度依据的行政职权，应当及时取消；其次，由中央发文明确取消的非行政审批权力，应当及时清理，或取消或上升为行政许可或转变为其他行政行为；再次，违反上位法规定的行政职权，应当及时删去，按照行政法的相关规定，下位法不得超越上位法规定的行为、种类、幅度设定行政处罚、行政许可、行政强制等行政行为。

（二）在权力清单的运作上，要以公权力为要义

按照公共行政理论，公共管理的主体是公共管理部门，客体是社会公众，政府公权力的实质是公民私权利让渡的结果，政府的管理也应在人民授权的范围内进行。因此，为了保障权力清单运作的科学有效，一是要在编制行政职权清单的基础上，按照权力运行的程序，设计出简明直观、操作方便的行政权力流程图，使行政权力清单的运作程序公正化。二是制定与“权力”清单相对应的“责任”清单，从根本上让公众了解到每一项政府权力背后真实的责任含量，为行政权力的“去留”奠定公开透明的信息基础，使行政权力与责任分配达到均衡，从而利用“公权力”保障公民的权利与自由。

（三）在权力清单监督上，要以民本为核心

除了清单所包涵的具体事项必须有明确的法律法规作为依据外，权力清单的运行应当贯彻“以民为本”的宗旨，引入多层次的监督评估体系。第一，扩大行政系统内外部监督的主体。对行政系统内的监督而言，既要利用专门机构行使监督职责，也要加强政府内部上级对下级的监督；而对行政系统外的监督，应当拓宽媒体、企业、社会团体、公民和专家学者共同参与权力清单的监督评估渠道。第二，丰富监督考评的内容。在制度初步形成之后，监督考评的侧重点要从量化的“办事效率”转变为社会和公众对于职能部门“办事能力”的主观评价。第三，实现监督机制的动态化。需要将监督评估机制贯穿权力清单制度从制定到执行再到反馈的全过程，关注社会公众对于权力清单运行前、运行中及运行后的各项效果评价。

（四）在权力清单更新上，要以民心为指针

权力清单制度不是静态的，其制定与实施过程具有很强的延续性。权力清单会在保持相对稳定性的情况下，根据政府职能的转变、法律法规的调整、社会的发展和民众的理性需求等，对行政权力事项进行动态调整和更新维护。在全面推广权力清单制度这一“刚性手段”的基础上，进一步发挥公民权利清单的“柔性效力”。在监督政府权力运行的同时，使民众自身的权利得到充分的保护，最终形成“公民授权→权力运行→服务权利→权利保障→公共权利再次让渡为权力”的良性循环。

四、结论

诚然，权力清单制度是深化行政体制改革、完善法治政府建设的一大创新性举措。但实现行政体制改革的目标，不能仅仅依赖于权力清单制度，还需要优化当前政治环境、完善现有法律体系、发挥市场资源优势、鼓励公民政治参与的“共同作用”，让市场主体“法无禁止即可为”，政府部门“法无授权不可为”。要在进一步优化权力清单制度的内容设计和运行流程的基础上，落实负面清单、监管清单、公民权利清单等配套制度，获得政府财政和公共管理等方面的配套支持，最终完成构建“有限、有效、有为”的法治政府的改革任务。

［1］包万超.英国的行政法治之路［A］.应松年，袁曙宏.走向法制政府：依法行政理论研究与实证调查［C］.北京：法律出版社，2001.

［2］黄学贤.法治政府的内在特征及其实现——《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》解读［J］.江苏社会科学，2015，（2）：2-7.

［3］卢汉龙.法治管理需要以公民社会为基础［J］.东方法学，2012，（5）：119-123.

［4］蔡青荣.法治：一种良好的政治生态［J］.河北学刊，2009，（5）：187-189.

［5］张恩娜.权力清单制度视野下政府治理法治化路径探析［J］.湖南省社会主义学院学报，2015，（1）：61-63.