南水北调配套工程土地复垦机制的探讨

□程 浩（河南省南水北调中线工程建设管理局）

1 配套工程基本情况

南水北调中线一期工程调水规模95亿m3，全省南水北调受水区供水配套工程总分配水量29.94亿m3。主要向南阳、平顶山、漯河、周口、许昌、郑州、焦作、新乡、鹤壁、濮阳、安阳等11座省辖市市区和所属的7个县级市、25个县城等48个供水目标提供生活和工业用水。因此，配套工程土地复垦工作显得尤为重要。

2 配套工程临时用地特征

一是临时用地数量大，地块呈条带状分布，影响因素较多；二是临时占地的地类包括耕地、林地和未利用地，以耕地居多；三是使用完毕需要复垦退还，不存在被占地农民安置问题，但是，由于管线铺设运行后，对后期土地使用以及对农作物的产量有一定限制和影响，造成复垦退还难度增大；四是监督管理工作量大，由于配套工程属线性工程，临时用地的影响面广以及征用、使用和复垦属不同责任主体，给临时用地的有效监管带来困难。

3 配套工程土地复垦的质量标准

3.1 土地复垦目标

包括管沟开挖、临时堆土、施工交通、施工营地、施工点、施工导流等所有临时用地。

3.2 生态效益指标

临时用地使用后均恢复到原地面高程，与周边地形整体协调。所有临时用地复垦后均按原标准恢复、或根据实际情况及周边条件适当优化场内道路及灌溉设施，耕作条件有效地改善，地力至少恢复到使用前水平。

4 配套工程土地复垦工作的基本程序

4.1 由建设单位负责的工程步骤及技术措施

一是勘边定界：使用临时用地前，在用地范围边界设置能够直接辨认的标识，并负责在临时用地使用期间的损毁修复。二是地表清理：将地面不适宜耕作的杂物（废弃建筑材料等）清理干净。三是耕作层剥离：将耕作层剥离0.50m（如果耕作层<0.50 m，由县级征迁部门会同有关方面及时认可，按实际土层厚度剥离），剥离过程中要避免沙卵石等不宜耕作的物质混入。表层土单独堆放，表层土以下开挖根据土壤特性分层开挖、分层堆放。四是耕作层土壤存放：耕作层剥离后集中堆放在堆土侧临时堆存场内，堆高一般≤3m，边坡控制在1:1.50左右；建设单位负责耕作层土壤的管护，避免雨水冲刷流失和盗用，必要时采取适当保护措施，需采取装土编织袋挡坎等临时防护措施的，其费用计入水土保持专项投资。五是临时交通：占压范围内道路纵横交错，根据当地政府和群众意愿，结合工程施工用地规划，在临时用地范围内修建临时绕行道路与该路连接，保证正常通行，施工结束后恢复原有交通道路。六是管沟回填：回填材料为原土，按照开挖分层土料逆序回填，回填材料应均匀散布在管沟内，沿管道两侧均匀回填，回填要分层压实，回填后要满足可以开始复垦工作的要求。

4.2 由土地复垦实施单位负责的工程步骤及技术措施

一是耕作层恢复：施工结束碾压回填完毕后，将使用前推出堆放的耕作层土壤摊铺、平整、压实。二是灌溉设施恢复：宜按原状恢复，结合地方意见也可按原标准结合周边渠道布局进行恢复。三是道路恢复：宜按原状恢复，结合地方意见也可按原标准结合周边道路布局进行恢复。四是地力恢复：通过增施化肥、农家肥等措施恢复地力。

5 配套工程土地复垦工作机制

5.1 建立工作机制

5.1.1 省南水北调建管局

省南水北调建管局为项目法人，在申请用地前，负责组织编制土地复垦方案，报有审核权的国土资源部门审核批准。负责土地复垦工作监督管理，制定土地复垦总体计划，拨付土地复垦经费。

5.1.2 市级征迁机构

为本辖区土地复垦工作责任主体。审查各县（区）征迁机构所报的土地复垦计划；对土地复垦相关的工作进行指导；土地复垦计划审查通过后，及时拨付复垦经费。

5.1.3 市、县国土资源部门

负责复垦的管理、监督检查。

5.1.4 县（区）征迁机构

县（区）征迁机构对返还的土地，根据批准的土地复垦方案，会同建设管理单位编制本行政区域的土地复垦实施计划并上报市级征迁机构；在土地复垦计划经上级单位批准后组织实施工作。

5.1.5 设计单位

设计单位在整个土地复垦中全程参与，配合工作，并摸清每块土地的使用情况，作为下一步编制设计变更报告的依据。

5.1.6 监理单位

监理单位在整个土地复垦中全程参与，进行监督，参与验收。

5.2 明确各方职责

5.2.1 建设单位

作为临时用地使用的责任主体，负责临时用地的使用、管理。参与临时用地土地复垦方案评审；复垦方案评审通过后，根据复垦方案遵照土地复垦工作的基本程序，组织实施相关工程步骤及技术措施，经相关部门组织验收后，移交征迁机构。

5.2.2 设计单位

在初步设计报告编制中同时完成临时用地土地复垦方案专题报告，在技术施工阶段编制土地复垦实施方案。与施工单位做好设计交底工作，明确各项临时用地的使用方向。

5.2.3 征迁机构

省级南水北调征迁机构参与全省南水北调工程临时用地复垦工作的监督管理。组织临时用地复垦方案及复垦设计报告的评审，参与临时用地复垦招标和验收工作并负责协调各方关系。市级南水北调征迁机构参与本行政区内南水北调工程临时用地复垦工作的监督管理。参与临时用地复垦招标工作，参与临时用地复垦竣工验收工作并负责协调各方关系。县南水北调征迁机构为地方政府的办事机构负责临时用地复垦的协调并参与监督，土地复垦通过验收后，负责临时用地复垦后的交接。

5.2.4 地方国土部门

县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。根据审批权限负责临时用地复垦方案的评审，监督检查土地复垦工作，负责组织土地复垦验收，出具验收合格材料或整改意见。

5.2.5 乡镇、村

认真了解土地复垦实施方案。在广泛征求群众意见的基础上，以临时占地协议为依据，根据各种临时占地具体情况提出建设性意见。

参与施工单位临时占地使用监督及土地复垦监督。参与土地复垦验收。征求农户代表意见，对其提出的合理意见提交验收主管部门。

对已按复垦实施方案完成复垦且验收合格的地块应及时接地，及时做好群众工作，落实土地分户，交给农民耕种。负责维持好本辖区内的土地复垦施工场地秩序，确保土地复垦顺利施工。

6 结语

6.1 强化项目法人临时用地管理工作

组织开展初步设计时，要向设计单位明确提出临时用地设计质量要求，不仅要求设计单位按照“统一规划、源头控制、防复结合”的原则，还要求设计单位加强临时用地设计涉及的勘测、施工、征迁三个专业的协同合作，尽量控制或减少对土地资源不必要的破坏，做到土地复垦与生产建设统一规划。

6.2 完善临时用地和土地复垦管理的有关规定

在土地复垦的协调机制、约束机制、监督机制等方面制定相应的配套政策，明确复垦义务人和复垦的具体要求，明确临时用地使用监管办法和监管人，明确各利益相关主体的责、权、利，规范工作程序，优化工作流程，健全各利益相关群体的约束机制，用制度管理、规范临时用地的使用与复垦,解决实际工作中遇到的问题。

6.3 加强监督管理，实行全程公众参与

临时占地复垦工作是一个重要的工作。当地主管部门要加派人手，对土地复耕的情况进行及时的监督和管理。为了确保土地复垦的质量，政府应提倡与临时占地相关人员，如土地使用者、当地村干部等，全程参与临时占地的复垦工作。要把临时占地的复垦工作置于公众的监督之下，以此来保障土地复垦过程中不会偷工减料，降低复耕标准和质量。