以某标为例浅析总价项目变更成立性

□钞向伟 □王茂欣

（南水北调中线干线工程建设管理局河南直管建管局）

0 引言

南水北调是缓解中国北方水资源严重短缺局面的重大战略性工程。中线工程逾千公里，行经两省两市，合同管理难度可想而知，变更索赔管理工作同样复杂而艰巨。就设计变更而言，南水北调工程建设设计变更分为重大设计变更和一般设计变更。初设批复后，涉及南水北调工程的工程任务和规模，工程等别及建筑物级别、设计标准、工程布置及建筑物结构、用途等方面发生变化的或设计单元工程中发生设计变更引起投资增加，超过国家标准的设计单元工程初步设计概算总投资的均为重大设计变更，其余属一般设计变更。就一般涉及永久工程的变更，水利行业包括南水北调工程中已有较成熟的案例可以借鉴，但对于临时工程，尤其是合同中约定不明确的临时工程部分，若发生变更，其成立性的判定尚无成熟经验可供参考。鉴于南水北调中线工程特点，此类变更发生较多，加之国家审计部门对工程施工和管理中发生变更索赔的日益重视，现就南水北调中线一期工程宝丰郏县段某标中一项变更争议铺展开来，辅以简单阐述，希望能为其他类似工程招投标时预防争议提供一点参考。

1 工程概况

某公路桥为总干渠与省级道路的路渠交叉建筑物，该省级道路为沥青路，路面宽14m，路基宽16m。交通繁忙，车流量大，确定桥梁荷载等级为公路Ⅰ级。

由于该桥左岸引道占压了跨越附近河流上的现有桥梁，为了工程安全，需拆除旧桥，在原址重建桥梁。

该公路桥在省道上原位修建，而该道车流量大，不具备中断交通进行施工的条件。该桥施工期间，为了减少施工对现有交通的影响，既满足现有交通的需要，又满足施工需求，必须先进行该桥施工辅助绕行道路的施工，确保该交通段正常运行，然后进行主桥的施工。

2 变更原因及依据

2.1 变更原因

该桥是郏县通往中国历史文化名镇神垕镇（国家小城镇建设重点镇、中国钧瓷之都）的主要交通道路，施工期间绕行辅道若采用投标文件中承诺的泥结碎石结构路面，脏、乱、差会影响当地历史文化形象。再加上神垕镇为知名的旅游景区，且矿产资源丰富造成安良镇车流量大，重载车多，更要求辅道路面为行车提供快捷、舒适、安全、稳定、耐久的服务功能。这就要求路面结构具有更强的强度、整体刚度、干燥收缩和温度变形能力，以及抵抗各结构层因拉应力或拉应变而产生的疲劳破坏。如果采用泥结石式过渡式路面，未必能够达到上述的技术性能。

2.2 变更依据

投标文件和合同文件中，承包方承诺施工绕行道路为路基宽8.50m,路面宽7m的泥结碎石路面。从承包方提交投标文件之日起至合同签订之日止，发包人并没有对此方案提出异议，应属默认承包方提出的方案。另招标文件技术条款中并未提及有关该桥的工程概况以及技术标准和要求，只表明此处考虑拆除旧桥，在原址重建桥梁，并不明确。

按照招标文件（桥梁工程技术条款规定），承包人在进行临时工程与设施时应遵守当地运输管理、公安、供电、供水、环保等有关部门的要求和规定。

平顶山交管部门要求绕行道路路面宽度为12m，全长约1100m。路基采用砂砾石填筑，路床底基层采用90 cm砂砾石填筑，基层采用20 cm三灰稳定级配碎石填筑，面层采用25 cmC30水泥混凝土路面，待后期新建主桥及副桥通车后进行拆除；并要求承包方在该处修建2m×17m预应力混凝土空心板桥，桥梁两侧引道分别与新桥绕行路和乡镇道路相连，满足桥下河流50年一遇洪峰流量过流要求，并下发设计图纸。

3 变更成立性争议分析

3.1 变更合理性分析

桥梁工程技术条款中“由于工程施工，破坏了沿线的原有道路、公共设施、排灌系统及其他设施。对受干扰或被破坏工程和设施的重建、改建或移位，以及未包含在本合同或责任范围内的工程，均被列为线外工程。在合同执行期间，发包人如委托当地政府部门或其他人员进行线外工程施工，承包人应通过监理人的联络与线外工程施工的其他承包人在工程计划、施工程序、施工现场的占用等方面进行协调，以确保尽量减少各方面的互相干扰。承包人上述合作所发生的费用已包括在合同价之内，不另行计量与支付。”绕行道路应属于破坏原有道路而重建或移位的部分而视为线外工程，技术条款中只是规定若发包人委托他人进行线外施工时，承包人应积极协调配合并承担因此产生的费用，而不是认定该重建或移位的线外工程实施的全部费用由承包人承担。

另桥梁工程技术条款中已有“修建的临时工程，应包含设置标志、护栏、警告装置以及其他工程安全设施。临时道路、桥涵的标准应满足施工条件的需要，且不低于现有道路、桥涵的标准，除非监理人另有准许，临时道路、桥涵的宽度应不小于现有道路、桥涵的宽度。”与“本工程的施工与现有的道路、桥涵发生冲突和干扰之处，承包人都要在本工程施工之前完成改道施工或修建临时道路。临时道路应满足现有交通量的要求，路面宽度和标准应不低于现有道路。”承包人在投标文件中以“绕行道路为路基宽8.50m,路面宽7m的泥结碎石路面”响应招标文件，此标准虽不及桥梁工程技术条款中要求，但从承包方提交投标文件之日起至合同签订之日止，发包人并未提出异议，应视为默认承包人所提方案，结合招标文件中规定的解释合同文件的优先顺序部分，投标函及投标函附录先于技术标准和要求。由此可知，投标文件中承包人提出的方案应视为双方共同认可，而后结合当地各部门要求与群众诉求所实施的混凝土路面应视为提高了标准且增加了费用。

因此综合以上两方面因素，有理由认为承包方的变更主张是成立的。

3.2 变更不合理性分析

招标文件中关于临时工程与设施一节的一般要求中已写明“临时工程与设施应包括为实施永久性工程所必需的各项相关的临时性工作，如：临时道路、桥涵的修建与维护；临时电力、电信线路的架设与维护；临时供水、排污系统的建设与维护以及其他相关的临时设施等。承包人应按不同的类型和需要，对临时工程与设施进行设计。承包人在进行临时工程与设施的设计和施工时，应遵守当地运输管理、公安、供电、电信、供水、环保等有关部门的要求和规定。除非合同另有规定，按本节提供的全部临时工程与设施的费用，应被认为已包括了有关永久工程中所需要的所有临时工程与设施的全部费用。”另临时道路桥涵的一般要求中也写明“修建的临时工程，应包含设置标志、护栏、警告装置以及其他工程安全设施。临时道路、桥涵的标准应满足施工条件的需要，且不低于现有道路、桥涵的标准，除非监理人另有准许，临时道路、桥涵的宽度应不小于现有道路、桥涵的宽度。

本工程的施工与现有的道路、桥涵发生冲突和干扰之处，承包人都要在本工程施工之前完成改道施工或修建临时道路。临时道路应满足现有交通量的要求，路面宽度和标准应不低于现有道路。”以上也即表明招标文件中关于临时工程与设施明确要求由承包人承担所需实施的全部临时工程与设施费用，另临时道路桥涵的一般要求中提出了临时道路与桥涵的标准不得低于现有的道路与桥涵，首先承包人在投标文件中未能完全响应招标文件暂且不谈，其费用应由承包人承担，另有“承包人在进行临时工程与设施的设计和施工时，应遵守当地运输管理、公安、供电、电信、供水、环保等有关部门的要求和规定”一条，相比较承包人投标文件中所承诺泥结碎石路方案来说仍是提高了标准，但仍有足够理由认为提高标准后的绕行路仍是属于“已包括了有关永久工程中所需要的所有临时工程与设施”之内的，故不属于变更，承包人的变更主张也无从谈起。

4 结语

以上对绕行道路与肖河桥的拆除变更的成立性的争议，主要原因笔者认为有两方面：

4.1 招标文件的编写不够严密

首先技术条款中关于道路与桥梁的标准规定含糊不清，只是用“不低于”等词语；其次对一些工程实施的承担者未说明；投标人投标时盲从，不求甚解，对争议隐患未能提出疑问并要求招标人答疑，甚至不能发现隐患，一味追求中标，降低报价，对临时工程施工内容估计不足。

4.2 评标阶段对各投标人的投标文件评审不够严格

投标人在某些方面没有全面响应招标文件时，未能要求投标人予以澄清，从而造成了工程实施后出现争议，加大了合同管理的难度。

解决此类变更争议时，发包人应做到尊重事实，尊重合同，既要以合同为据保护自己的合法权利，又要兼顾承包人合理的利益诉求，使争议的处理有理可讲，有据可依，对招标文件的缺陷以及评标环节中的疏忽应吸取足够的教训，尽量减少合同风险;承包人应做到谨慎报价、尊重合同、有理有据寻求变更索赔。同时，也应体现风险共担原则，创造和谐的工程建设环境，发包人和承包人均应共同努力友好协商解决，为南水北调这一世纪工程做出自己应有的贡献。合同当事人友好协商解决不成、又不愿提请争议评审或不接受争议评审组意见的，采用提请仲裁也不失为解决问题的办法。

[1]张高伟,李锐.南水北调工程投资控制问题探讨[J].河南水利与南水北调.2013（11）：46-47.

[2]包慧萍,刘剑.水利工程建设项目全过程跟踪审计初探[J].江苏水利，2010(02)：22-23.

[3]柴占清,杜振生.水利工程的全过程造价控制[J].企业科技与发展，2010(08)：75-77.

[4]杜旭青.浅论水利工程建设中设计变更管理[J].治淮，2010(12)：29-30.