双牌县乡镇机构改革后基层动防管理体系情况调查

吴昌奇 ，贾杏林

（1.湖南农业大学动物医学院，湖南长沙410128；2.湖南省永州市双牌县畜牧水产局，湖南双牌425200）

自2011年12月实施乡镇机构改革以来，双牌县乡镇动物防疫工作由以往的县乡共管、县管为主变更为以乡镇管理为主的管理体制。该体制运行3年多以来，乡镇动物防疫工作出现了动物防疫职能被弱化、管理体制不通畅等问题，影响了全县动物防疫工作有效、正常开展，亟需全面建立健全动物防疫工作体系及理清兽医体制管理机制，以确保动物防疫工作的正常开展和养殖业的健康发展。笔者对双牌县乡镇机构改革后基层动防管理体系存在的问题及对策进行如下分析。

1 存在的问题

1.1 职权改革不明朗

机构改革后，双牌县各乡镇原有的动物防疫站并入乡镇农业技术综合服务中心，人、财、权均移交乡镇政府管理。而该中心仅大概地明确了从事公益性事务服务工作的职能，尚未更多地触及到深层次的体制问题。按照《动物防疫法》规定，动物及产品的检疫权由县级及以上兽医主管部门来承担，乡镇政府无检疫执法权，动物及动物产品检疫工作无据可依，不能合法开展动物检疫工作。同时，根据湘牧渔发[2012]19号文件精神，双牌县在各乡镇设置了双牌县动物卫生监督所乡镇分所，为县动物防疫监督站的派出机构，但人员均为已经并入乡镇的原动物防疫站人员兼理，有名无实。该中心或动物卫生监督所乡镇分所兼理人员若要行使兽医行政执法管理的相关权力，依据《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等相关法律的规定[1]，存有诉讼风险。

1.2 人员结构不合理

2004年双牌县成立县乡动物防疫机构时，经县编办核定全县12个乡镇动物防疫站动物防疫员36名。由于工作人员调离、转岗等原因，编制出现空缺，亦没有得到有效补充，造成整个系统人员断层严重。至2011年乡镇机构改革时，全县12个乡镇动物防疫站实有动物防疫员26人，远未达到3人一站的人员配置标准。同时，这支队伍普遍存在年龄老化(45岁以上18人，约占总人数的70%)、专业文化水平低 (全日制本科以上文化程度仅有1人)，绝大部分防疫员虽然接受过专业知识和技能培训，但并没有取得兽医资格资质认证。在2010年至2013年举行的全国执业兽医资格考试中，全县整个乡镇畜牧兽医系统仅有2名工作人员顺利取得执业兽医资格证书。

1.3 进人渠道不顺畅

乡镇机构改革之前，各乡镇动物防疫工作人员由县级主管部门统一管理，拥有相对完善的人员招聘、录用、补充的渠道，但在人员招聘时因种种原因尚不能满足需求。在机构改革后，各乡镇全盘接收了原从事动防工作的乡镇动物防疫员，近年来的动物防疫工作尚能保证。但随着时间的推移，原有人员面临离职、退休，乡镇动物防疫工作后继乏人的现象难以避免。而乡镇总体人员编制有限，加之在机构改革后尚无明朗的人员补充制度遵循，乡镇政府对相关的专业技术人员水平甄别知之甚少，后续补充技术人员的渠道有梗阻。

1.4 工作职能不明确

国家《动物防疫法》第8条和第41条己明确了动物卫生监督所是唯一兽医行政执法主体，只有动物卫生监督所的工作人员才有可能被任命或取得官方兽医执法资格，才能行使相应的职权。目前，双牌县乡镇动物防疫员因机构改革后缺少执法主体、缺乏资质，在2013年第二批官方兽医认证时没有登记成功。他们现在一方面进行动物疾病的强制免疫工作，另一方面又开展动物和动物产品检疫，这与《动物防疫法》和行政相关法律的规定是相悖的，其公正性、合法性值得商榷。

1.5 工作精力不集中

动物防疫站划归乡镇政府管理后，多数乡镇政府安排了动物防疫员中心工作。据统计，2014年全县原设有动物防疫站的12个乡镇中，共有11个乡镇政府安排了17名动物防疫员参与政府中心工作，有的在办公室，有的驻村，有的在计生组，这些中心工作责任大、日常事务多，大量挤占了他们正常开展动物防疫工作的时间，动物防疫员本末倒置，使他们很难有精力做业务工作，难免会导致动物集中免疫进度偏缓、日常补免补注不及时、动物免疫密度出现空档等现象的发生，动物疫情风险加大。同时，在机构改革后，因没有明确的岗位调动和调整方案，大量动物防疫员长期滞留一地工作，大部分人员工作积极性缺乏，严重滞后了全县动物防疫工作的开展。

2 对策与建议

2.1 积极应对乡镇事业单位机构改革

机构改革后出现的问题动物防疫工作关系到农民增收、关系到人民健康、关系到经济发展、关系到社会稳定，是国家公共卫生事业的重要组成部分。动物防疫工作是政府行为,没有相应的人力、物力、财力作保障是难以做好的。各级政府应切实把动物防疫工作列入议事日程,充分重视和积极解决在乡镇事业单位机构改革后动物防疫工作中暴露出来的问题。同时，上级业务部门应做好协调工作,积极为基层动物防疫工作营造良好的工作环境。

2.2 进一步深化基层动防管理体系职权改革

从乡镇动物防疫站并入乡镇农业技术综合服务中心的3年多来看,笔者认为对我县的动物防疫工作弊大于利，既没有形成促进动物防疫工作发展的动力，又在一定程度上阻碍了动物防疫工作的正常开展。建议将原乡镇动物防疫员从乡镇农业技术综合服务中心中剥离出来，重新恢复乡镇动物防疫站所建制或真正实现动物卫生监督所乡镇分所建制，打破县、乡两级动物防疫管理界限，成为县动物卫生监督所的派出机构，取得县级兽医行政执法授权，实现动物卫生监督执法职能统一行使，执法人员统一管理，执法力量统一调度，执法有法可依，有章可循的良好局面。

2.3 切实理顺基层动防人员人事管理和进出渠道

动物防疫是行政行为，各级政府是动物防疫工作的主体，理顺基层动防人员管理和进出渠道不可忽视。应着力解决我县基层动物防疫技术人员奇缺的状况，充实专业力量。建议政府从财政、编制等各方面入手，制定完备的乡镇技术人员补充渠道和机制，优化工作人员年龄和学历结构，保证基层动物防疫队伍持续持续稳定。同时，应着力解决现有基层动物防疫员人事管理上无章可循、无据可依的局面，理顺人员交流和岗位调整的管理机制。建议重新明确县乡共管、县管为主的基层动物防疫管理体制，保障基层动物防疫人员开展业务工作的时间和精力，强化基层动物防疫人员责任意识，激发工作活力，确保地方动物疫情稳定，保障养殖业健康稳定发展。

3 小结

自双牌县组建县乡动物防疫机构以来，由“乡镇畜牧水产站”到“乡镇动物防疫站”,再合并到“乡镇农业技术综合服务中心”以及设立“动物卫生监督所乡镇分所”,其间的改革经历了许多风雨。未来的乡镇动物防疫管理体系的发展与乡镇动物防疫工作的开展，仍需我们不断地进行改革和完善。实践证明：动物防疫工作的持续稳定，是畜禽养殖健康有序发展的重要保障，必须坚持实事求是，科学发展。

[1]谢秋仁.醴陵市兽医体制改革现状与存在的问题及建议[J].中国动物检疫,2012,29（11）:29-31.

[2]钟建波.乡镇机构改革后动物防疫工作出现的问题不容忽视[J].广西畜牧兽医,2004,20(4):183-184.

[3]才仁卓玛.祁连县乡镇兽医站建设与改革情况调查[J].养殖与饲料，2011,8:79-81.

[4]田瑞斌，贾杏林.湖南省芷江侗族自治县乡村兽医现状及发展探讨.中国动物检疫,2011,28(1):41-43.