论全面推进依法治国背景下政府职能的转变

史 军，刘宝芬

(1.贵州财经大学 公共管理学院，贵州 贵阳550025;2.对外经济贸易大学 公共管理学院，北京100029)

纵观我国政府职能转变的历程，政府职能都是紧跟时代步伐进行调整，因而政府职能转变也是一个长期性话题。十八届四中全会明确指出，要运用法治思维和法治方式，加快建设法治政府，全面推进依法治国，因而随之展开了以转变政府职能为中心的新一轮行政体制改革。目前，国务院对行政审批事项进行深入改革，以此为契机完善相关的法律制度和配套机制，正是建设法治政府的突破口。在法治框架内，吸收政府职能转变的经验并深入分析政府职能转变存在的问题和原因，理顺政府与市场、政府与社会以及政府与公民的关系，准确定位政府职能转变的目标，推动行政体制改革，建立高效廉洁的服务型政府，是亟待解决的理论问题，也是现实所需。

一 全面推进依法治国背景下政府职能转变的意义

(一)规范政府权力，增强社会发展活力

传统理论认为，政府作为公共物品的提供者能够解决好所有的经济和社会问题，因此要求政府全面干预经济社会生活。而随着经济的发展，市场的作用越来越凸显，出现了另一种与之相对的观点，即反对国家干预，主张自由放任的政府，夸大市场的作用。在经济社会情况日益复杂的今天，这两种观点都过于片面。经验告诉我们，根据不同的情况对政府和市场的作用进行合理定位才是明智之举。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。因此需要重新调整政府的职能，真正发挥市场的积极作用。在全面推进依法治国的背景下，应运用法治思维和法治方式规范政府权力，厘清政府权力发生作用的情境和边界，并且不失时机地发挥市场的作用，促使社会主体意识的觉醒，释放社会发展活力。

(二)优化职能结构，推动行政体制改革

政府职能是政府为适应不同时期经济社会发展需求而被赋予的使命，是政府功能的发挥和责任的承担。机构改革和职能转变构成行政体制改革，二者互为表里。党的十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，其内容突出了政府职能转变这一核心，主要在简政放权、减少微观管理、更好发挥市场和社会作用方面，并提出了相应措施。行政体制改革是一项系统工程，而政府职能的转变是最根本的，仅有行政机构的改革，只是停留在组织结构调整上，无法解决根本问题。只有促进政府职能的转变，其他各方面的改革才能取得实质突破。政府职能的转变，是对其内在功能的调整，使其更好地适应经济社会发展，为社会发展提供保障而不是造成阻碍。面对复杂多变的国内外形势，自觉运用法治思维和法治方式为政府职能转变提供指引和保障，能够从根本上推动行政体制改革，建设服务政府。

(三)加强依法行政，推进国家治理现代化

政府权力的行使，必须严格按照法律规定的原则和程序进行，不得随意侵犯公民权利。正义的目标应当通过合法方式实现［1］。《行政许可法》的颁布和实施，是国家以法律形式对行政审批制度的限制和规范，使行政审批走向法治化和规范化，对依法行政的推行具有里程碑意义。依法行政就是要求政府在履行职能的过程中，“法定职责必须为，法无授权不可为”，没有法律的明确规定和授权，行政机关不得随意作出增加行政对象的义务或者减损行政对象的权利的决定，必须严格运用法治思维和法治方式处理社会事务，履行法律规定的职责。法治政府要求将政府置于法律之下受其控制，而且要求公民和社会能够通过法律制约政府权力，二者达到互动平衡状态。法治化是国家治理现代化的应有之义。法治背景下，要将行政权力运行纳入法治框架之下，切实保障公民的合法权益不受侵害，建设法治政府，全面推进依法治国，推进国家治理现代化。

二 全面推进依法治国背景下政府职能转变的问题及原因分析

(一)法治信仰缺乏，权利意识淡薄

我国传统社会长期处于“人治”环境之下，对现代法治精神的理解和培育比较欠缺，由此形成一种惯性思维，而对于权力的约束相对薄弱。一切行政权力都必须授之以法、施之以法、控之以法［2］。在很长一段时间内，我国处于无法可依的状态下，政府行使权力比较随意，在政府全能神话的吹捧之中，更难以对政府权力进行规制，侵害了公民合法权益，压制了社会活力。究其原因，在于法律制度不健全以及法治观念的淡薄，公民意识未被充分发掘，整个社会无法形成法治信仰。对政府权力的依赖甚至任由其过度扩张，必然使公民的权利受到侵犯。

法律的生命在于执行。在执法过程中，不按照法定程序执行，变更执行甚至选择性执行，都是对法治的伤害。另外，政府对社会的管控严重偏向于行政手段而忽视法治方式，对整个社会造成一种压力型的思维，形成官民对立的氛围。近年来的群体性事件和城管暴力执法等，问题的焦点在于执法行为不符合法治精神并且忽视了公民权利，破坏了公民对法治的期待，不利于形成法治信仰，阻碍政府职能转变，有悖于为人民服务的宗旨。

(二)行政干预过多，政府权责不清

权力是一把双刃剑，既能用来为人类谋福祉，又能使人成为其奴隶而无法自拔。正是洞察到了这一点，人们便开始探索对权力的制约和监督，以使其在制度的笼子中发挥正面效用。正如阿克顿所言，权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。然而，在经济社会的发展过程中，无论是对市场的干预还是对社会的控制，政府权力无处不在。由于我国长期以来的计划经济体制，行政代替市场对资源进行分配，市场运行完全按照行政指令进行而忽视经济规律，对经济社会发展产生了深远的消极影响。

在行政干预起主要甚至绝对作用的过程中，政府有权无责，没有健全的监督和制约机制，导致政企不分、政市不分、政社不分，突出表现就是不完善的行政审批程序。随着《行政许可法》的实施，情况大有改观并且找到了突破口，但就执行力度而言仍有加强的空间。因此，转变全能政府观念，以法律明确规定政府权责，规范行政干预的范围和方式，从而达到权责分明。依法履行政府职能，在必要的限度内发挥权力的必要作用，是当前政府职能转变的关键所在。

(三)政务公开不足，政府公信缺失

随着市场化的发展，民众对政府服务性呼声越来越高涨，尤其对关乎切身利益的行政决策要求参与的热情渐长。社会公众要求参与改革与行政的呼声和能力不断提高，改革决策与方案的形成需要充分发扬民主，广泛听取公众的意见，政府活动需要更多地与公众进行互动沟通，这样才具有深厚的社会基础，才能产生良好的社会效果［3］。作为服务的提供者，政府权力的行使需要服务对象的参与和监督，而这种监督的有效性保障则来自于政府信息公开。从而缩小民众与政府在信息上的差距，对政府权力有效监督，提高政府公信力。

随着信息化影响不断深入，各种网络媒体得到空前发展，民众可以选择和利用的参与途径也大大增加，而政府对于电子政务的建设已无法跟进民众的需求。另外，早已颁布实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》效果并不理想，政务公开比较滞后，公民获取信息的途径受到限制，导致参与不力。一旦民众的诉求得不到积极回应，政府便面临信任危机，违背了信赖保护原则，束缚了政府职能的转变。

(四)政府权力泛化，社会监督不力

政府权力得以有效运行在于社会的监督，然而由于长期以来的权力本位观念已扎根于民众的观念之中，民众的社会主体作用并未得到发掘。一个成熟的法治社会，不仅要约束老百姓，更要约束官吏，并有效制衡公权力。在私主体受到公权力的侵害之后，法律应当对其提供充分的救济［4］。权力本位也就是政府权力管控社会一切事物，以行政权对社会事务进行大包大揽，严格控制社会生活各个领域。因此极易导致政府权力泛化，不该管的都管，而该管的却没管好，政府职能偏离正轨。

权力本位观念影响深远，个人权利观念淡化，导致私权利对公权力的监督和制约作用无法发挥。现实中，行政审批事项的泛化，政府不当干预，为权钱交易等腐败现象的产生提供了可乘之机。政府与社会无法形成良性互动关系，阻断了向服务型政府转变的进程，以社会为取向的政府职能塑造无法实现。这种强政府弱社会的关系模式留给社会个体自主活动的空间有限，压抑了自我选择的能力。现阶段，我国社会主义市场经济高速发展，社会第三部门纷纷兴起，激发社会主体的自主性，发挥社会监督作用，是政府职能转变过程中亟待解决的问题。

三 全面推进依法治国背景下政府职能转变的对策研究

(一)从人治政府向法治政府转变

依法治国作为治国理政的基本方式，首要的是依法行政，建设法治政府。法治政府就是将政府置于系统环境之中，考量其内部与外部综合因素，将其活动纳入法治框架内，以法治思维和法治方式履行政府职能。法治思维的重心则是合法与非法的预判，即把合法当作思考问题的前提，其特点是重规则、重程序，其核心是对公平正义的追求和认同［5］。法治政府就是追求这样一种内外协调的状态，转变传统的人治思维和方式，将法治贯彻到社会各个领域，以法律规范行政权力，以法治治理社会。从传统的人治向现代法治转变是一个持续不断的过程，利用好已有的法治基础，推进依法行政是当前的紧迫任务。

法律的生命在于执行。新中国成立以来颁布了《行政法》、《行政诉讼法》，最新修改公布的《行政诉讼法》又进一步完善了诉讼程序，充分保障了公民和法人的行政诉讼权利。另外，国务院推行的行政审批制度改革和权力清单制度，为进一步转变观念，建设法治政府奠定了重要基础。这意味着政府的一切权力来源于法律，而且政府的行为服从法律，法律不仅仅是统治的工具，更是一种价值取向，法治是全社会共同遵循的信念和准则，而且需要真正运用到实际。政府严格按照法定程序履行职责，维护社会公平正义是法治政府的重要内涵。

(二)从全能政府向有限政府转变

全能政府是政府利用行政手段进行全面干预，导致社会和市场自主性不足。在全面推进依法治国背景下，需要重新界定政府权力发生作用的范围，促进全能政府向有限政府转变。法治究其本质而言，是要树立法律在社会中的最高权威，实现对权力的有效驯服，切实保障公民的自由和权利［6］。对政府而言，改变主要依靠行政手段来进行对社会的控制，而采取经济宏观调控等多种适宜的方式，发挥市场的决定性作用，需要将属于社会自治能够发生作用的方面回归于社会。在服务型政府理念的指导下，以行政审批制度改革为契机，重新定位政府在社会治理中的角色和功能，切实转变政府职能。

2014 年国务院下发了《国务院办公厅关于公开国务院各部门行政审批事项等相关工作的通知》，在前一阶段国务院各部门分别公开本部门所保留的行政审批事项的基础上，形成了国务院各部门行政审批事项汇总清单，并依法进行公开。因此，各级政府应广泛听取社会各方面的意见，进一步推动行政审批事项的取消和下放。当前，运用法治思维和法治方式转变政府职能，就是将改革取得的成果和经验上升为法律，在法治政府理念的指导下修改《行政许可法》以及相关法律法规配套机制，使法律制度得到良好的运行。以法治为框架维护权力与权利的平衡，消除权钱交易的制度漏洞，建立职能法定的有限政府。

(三)从神秘政府向透明政府转变

信息是重要的交流媒介，只有在获取和掌握信息对等的基础上，才能展开平等有效的沟通。长期以来，建立在政府信息垄断基础之上的神秘政府，政务信息公开不足，社会主体的知情权和参与权无法得到保障。新媒体条件下，社会主体获取信息的途径增多。因此，通过有效的渠道获取可靠的信息，建立政府与社会良性互动机制是政府需要解决的问题。依法行政，就是要求政府自觉运用法律规定的原则和程序约束自己并治理社会，它确立了向所有人开放的、平等的透明程序［7］。政府职能转变过程中，运用法治思维和法治方式，严格按照法定程序推行政务公开，是法治政府的内在要求。

透明政府的建设，要从各方面法律法规的建立和完善入手，让权力在阳光下运行，自觉接受社会监督。在全面推进依法治国背景下，政府首先需总结《政府信息公开条例》实施以来的经验，重新修订相关规定，使之上升为位阶较高的法律，推动政务公开立法。其次，注意协调与《保密法》的冲突，避免法律规定之间的矛盾和对立，全面推动政府信息公开的立法保障，详细规定需要公开的条目，保障公众知情权。另外，公务员是政府执法的主体，对其行为进行监督是确保依法行政的重中之重。完善公务员财产申报制度，建立配套法规，以此为契机助推政府信息公开，是加强政府服务功能的重要方式。

(四)从权力主导向权利本位转变

从国家权力的来源看，个人权利并非国家权力的施舍，权力应为权利所有者服务。政府权力的运行，只有受到监督和制约才能避其害而用其利。传统的国强家弱社会关系模式，过分夸大了国家的作用，政府权力边界不清，公民主体权利无法保障。在法治之中，公共权力和个人权利始终是分离的［8］。基于二者的动态关系，在公共服务政府理念的指导下，限制政府权力，保障公民权利，加强个人权利对政府权力的监督和制约，推动权力主导向权利本位的回归，是政府职能转变的重要任务。

法治就是平衡权利与权力之间的关系，以权利监督权力。权利的监督和制约作用，主要体现在个人权利受到行政权力非法干预之时，法律能够提供有效的救济机制。《行政诉讼法》的修改，正是以此为依归。权利的回归本质上就是社会本位的确定，重塑政府与社会和公民之间的关系，激发公民主体意识，发挥社会自主性。政府在公民与社会追求合法权益的过程中起到依法规制的作用，形成强政府强社会关系模式。强政府强社会关系模式，就是政府与社会在厘清各自权力边界基础上，各自在特定领域发挥最大效用，政府履行服务职能。

四 结语

国家治理体系和治理能力的法治化是推进国家治理体系和治理能力现代化最重要的内涵。在全面推行依法治国的语境下，政府职能的转变，就是运用法治思维和法治方式约束自我、治理社会，将法律作为政府和社会主体行为的准绳，限定各自活动的范围。法律之所以存在，是因为人们不断地评估和重新评估利益，他们希望利益调和，保障他们本身的利益和承认尊重他人利益的正当，这种相互的权利义务观念是建设政治社会的基石［9］。法治作为调整和保障公民合法权益的机制，法治思维就是权利义务思维、原则程序思维，法治方式就是监督制约机制。以此为出发点，建设法治政府、有限政府、透明政府，促进向权利本位的回归，以法治保障权利，以权利监督权力，是法治视阈下政府职能转变的重要进路。

［1］罗豪才，宋功德.坚持法治取向的行政改革［J］.行政管理改革，2011(3):20-23.

［2］沈亚平.转型中的系统变革:中国行政发展30 年［M］.天津:天津人民出版社，2008:106.

［3］石佑启.我国行政体制改革法治化研究［J］.法学评论，2014(6):12-19.

［4］宋功德.建设法治政府的理论基础与制度安排［M］.北京:国家行政学院出版社，2008:5.

［5］黄洪旺.法治:从意识到思维［J］.领导文萃，2013(6):13-15.

［6］梁迎修.理解法治的中国之道［J］.法学研究，2012(6):3-6.

［7］汤姆·宾汉姆.法治［M］.毛国选，译.北京:中国政法大学出版社，2012:239.

［8］陈金钊.“法治思维和法治方式”的意蕴［J］.法学论坛，2013(5):5-14.

［9］克拉勃.近代国家观念［M］.王检，译.北京:商务印书馆，1957:54.