新时期法治湖南建设的现状分析与发展研究

彭 澎

(中共湖南省委党校 法学教研部，湖南 长沙410006)

2005 年以来，特别是从2007 年长株潭获批全国两型社会实验区到现在，湖南始终坚持以两型社会建设为契机，发扬“敢为人先、经世致用”的湖湘精神，在地方法治建设领域进行了大胆探索和创新实践。湖南当政者始终坚持“为政遵循法律，不以私意兴作”的执政理念，在法治湖南建设进程中群策群力，创造了许多行之有效的成功做法和实践经验。湖南人以豪迈的法治精神、严谨的法治思维、缜密的法治逻辑、清晰的法治路线，在湖南法治建设领域不断探索并解决了一系列前沿问题和发展难题，为中国特色社会主义民主法治建设提供了鲜活生动的案例，形塑了我国法治建设领域的“湖南样本”，彰显了法治建设的“湖南特色”，打造了法治建设的“湖南名片”。

一 新时期法治湖南建设面临的发展契机

(一)良好的政治环境

中央高度肯定和积极支持地方法治建设，地方法治建设具有良好的政治环境和比较宽松的体制空间。地方是中央和民众的中间地带，是联系中央与民众的重要桥梁，是解决社会矛盾、化解社会危机的缓冲部位，在国家法治建设过程中具有得天独厚的战略地位和不可替代的重要作用。地方法治建设，既是中央大力推进法治中国建设的重要组成部分，又是基层民众的共同期许。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是我党历史上、也是新中国历史上第一次以党的全会的形式来专题研讨依法治国问题，充分表明党中央对全面推进依法治国事业的高度重视。

法治湖南建设既符合法治中国建设的基本趋势，获得了国家的高度政治支持，又顺应了普通民众的基本要求，获得了基层民众的大力支持，形成了“上下统一、发展共促”的格局。

(二)坚强的法治建设领导

法治建设是推动湖南经济社会科学发展的重要保障。历届湖南省委省政府都高度重视法治湖南建设，始终把法治湖南建设作为省委省政府的核心工作，形成了“抓法治湖南建设，就是抓湖南发展的软环境;抓法治湖南建设，就是抓湖南发展的硬实力;抓法治湖南建设，就是抓湖南发展的新形象;抓法治湖南建设，就是抓湖南发展的新动力”［1］的思想认同。

2014 年5 月15 日，中共湖南省委组织召开法治湖南建设领导小组会议，湖南省委书记、省人大常委会主任徐守盛同志再次强调:“继续推进法治湖南建设，坚持以习近平总书记系列重要讲话精神和党的十八届三中全会精神为指引，坚持把改革创新精神贯穿法治湖南建设各领域全过程。”［2］这次会议的召开体现了湖南省委对法治湖南建设的持续关注、适时改进和长期坚持。

多年来，在法治湖南建设进程中，全省各地各部门都在坚定不移地贯彻省委的工作部署，完善体制、狠抓重点、关注民生、强化举措、夯实基础，取得了初步的阶段性成效，为又好又快推进法治湖南建设提供了重要保障。法治常德、法治湘西、法治郴州、法治湘潭已经明确成为相关地州市的发展战略，还有部分行政县也明确提出了法治建设规划，如“法治桃源”等。法治湖南建设已经成为全省上下的共同战略，已经初步形成了“省—地州市—县”的法治建设框架。

(三)较好的经济发展基础

历届湖南省委省政府励精图治，把经济发展作为第一要务。经过多年的发展和长期的积累，湖南的经济实力显著增强，经济总量跃居全国前10，政府掌握的经济资源不断增多，为法治湖南建设提供了一个良好的经济基础。法治是上层建筑的重要组成部分，需要一定的经济基础的支持。2008 年湖南GDP 首破万亿元，跻身全国10 强，进入“万亿俱乐部”。2009 年、2010 年连续2 年全省GDP 和增速均列全国前10 位。2013 年全省生产总值达到2.45 万亿元以上，是2010 年的1.6 倍，2013 年人均地区生产总值达到36 906.1 元，是2010 年的1.6 倍。2013 年全省财政总收入达到3 307 亿元，是2010 年的1.8 倍。2011 年、2012 年、2013 年3 年中，全省财政总收入平均每年增长26%，增速较快。湖南经济近年来发展速度较快，经济实力不断增强，为地方法治建设提供了较好的经济基础。

(四)创新的地方立法

长株潭地区获批全国两型社会实验区以来，湖南以两型社会立法为突破口，先行先试，大胆创新，将两型社会实验区作为地方立法的“试验田”，坚持科学立法、民主立法，地方立法成绩斐然。地方立法彰显了现代法治精神，体现了改革理念，揭示了新时期湖南人改革发展的使命与担当。《湖南省行政程序规定》《湖南省规范性文件管理办法》《湖南省规范行政裁量权办法》《法治湖南建设纲要》《湖南省政府服务规定》等一大批地方性法规、地方政府规章和地方政府规范性文件先后制定，法治湖南建设的立法制度框架已经建成。法治湖南建设通过地方立法的形式已经从理论构想变成了实际制度，从顶层设计变成了实际行动，从规划蓝图变成了实践操作。当前，法治湖南的立法制度框架是“一纲要、一规划、两规定、六办法”。党的十八届四中全会强调:“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。”［3］这将扩大地方立法权的范围，为湖南地方立法工作带来新的机遇，不断完善法治湖南建设中的地方法规体系。

(五)持续的法治政府建设

湖南省政府加大法治政府建设力度，始终秉持“法治政府”的建设目标，进行了一系列卓有成效的改革与创新，在法治政府建设方面取得了显著成效，一个法治型、服务型、创新型政府框架渐成雏形。2014 年6 月20 日，湖南省省长杜家毫同志在全省深入推进法治政府建设电视电话会议指出:“要坚持以问题为导向，做到精准发力，切实把法治思维贯穿到政府工作各个方面、各个环节，以法律的公信力保障政府公信力。牢固树立法治理念，善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、维护稳定，决不能随意突破法律的约束，决不以言代法、以权压法、徇私枉法，推动政府管理制度化、规范化、程序化。实现到2020 年基本建成法治政府的目标，关键在于狠抓落实。”［4］湖南法治政府建设的成就主要表现在:行政审批事项大幅减少;行政机构和编制大幅精简;行政执法责任制不断落实;电子政务建设大力推进;行政权力规范运行效果较好;政府服务法治化;行政行为严格考核。党的十八届四中全会强调:“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”［3］这将会加强法治政府建设的力度和强度，为湖南政府法治建设带来新的机遇。

(六)雄厚的法治文化支持

湖南省拥有非常优秀的湖湘法治文化、悠久的湖南法政历史、一批很有影响的法学家和较为健全的法学教育。“忧国忧民、求真务实、敢为人先、经世致用”是湖湘文化的重要内容，而湖湘文化天然就与法治、法政有着密切联系。法治事业重在践履躬行、旨在经邦治世，这就是“经世致用、实事求是”湖湘精神的特色所在。湖南法政历史源远流长，早在维新运动期间，湖南就有许多官绅以“开民智、兴民权”为号召，创办了地方自治色彩的事业。湖南近代历史上更是呈现出了独特的法政现象，成为湖湘历史中璀璨的一章。涌现出的湖湘法政先驱有黄兴、蔡锷、宋教仁等，出现的湖湘法政团体或组织有岳麓书院、时务学堂、新民学会等。1898 年成立了湖南保卫局，1920 年代初，湖南地方自治运动达到高潮。1922 年1 月，湖南省颁布了中国第一部正式通过的省宪——《湖南省宪法》，直到1926 年8 月取消省议会，湖南自治局面才落下帷幕。《湖南省宪法》是当时全国“联省自治”运动中唯一的一部比较正式的宪法，为其他各省制定宪法提供了蓝本。

新中国成立以来，湖南省涌现出了一群优秀杰出的“湘籍法学家”，有“敢开第一腔”的李步云，有“白发青年、皓首赤子”、号称中国“法治三老”之一的郭道晖等。湖南法学家在法治关键时刻总能挺身而出，仗义执言，展现敢为人先、勇于担当的湖湘风骨。法学界更有一句让湖南人为之振奋的名言:“若道法治果亡，除非湘人死光。”

湖南省拥有法学一级学科博士授予权的学校4 所，法学一级学科硕士学位授予权的学校6 所，法学二级学科硕士授予权的学校9 所，这样的法学教育规模与上海并列，仅次于北京。湖南省悠久的法政历史、优秀的湖湘法治文化、名震四方的湘籍法学家和较为健全的法学教育是法治湖南建设宝贵的历史财富和智慧资源，为新时期法治湖南建设提供了理论支持和智力保障。

(七)有效的地方法治实践

近年来，一系列湖南法治事件以生动鲜活的案例，展现出湖南法制建设从制度层面回归到实践生活之中，如2008 年株洲率先掀起网络反腐风暴、2008 年汝城职工黄由俭等状告政府信息不公开案、2008 年岳麓区人民法院签发湖南首份“人身保护令”、2008 年长沙市政府常务会议首次向市民开放、2009 年海外商标战三一重工胜奔驰输——中国知识产权国际胜诉第一案、2009 年耒阳市委工作组赴深圳为百名农民工集体维权、2010 年溆浦县数千名选民投票罢免获刑人大代表、溆浦县完善“公推直选”扩大基层民主、长沙市大力推行社会管理法治化、2013 年省纪委出台最严“限宴令”狠刹婚丧喜庆事宜操办歪风、2013 年长沙市公安局成功侦办葛兰素史克(中国)投资有限公司涉嫌商业贿赂案等等。一系列的法治事件实实在在地推动着法治湖南建设。

二 新时期法治湖南建设存在的困难和挑战

(一)部分体制结构限制地方法治建设的宽度

法治作为国家政治体制的重要内容，与国家的政治结构和政治体制紧密相关。我国实行的是统一制的国家结构形式和国家政治体制，地方在政治改革、法治创新等方面享有的体制空间十分有限。虽然，国家鼓励和支持地方的法治建设，但这种支持是在国家既有的政治体制中和统一的法治框架内提供的，地方的自主性和创新性空间仍然有较大的限制，这是包括法治湖南建设在内的地方法治建设面临的一个最大的现实问题和基础问题。如果不能从政治体制和法治结构上作出变革和创新，那么局部性或者地方性的改革和建设是很难取得根本性的成果和成效的。

(二)历史传统因素限制地方法治建设的速度

湖南作为中部省份，存在许多制约湖南实现法治的深层次障碍和阻力，其中包含传统的社会交往习俗、陈旧的人际关系准则等等。同时，湖南省地域较大，人口较多，地区差距较大，文化素质差距明显。传统社会中所谓的“差序格局”“宗法伦理”“封建传统”等在很多地方还大量存在，特别在偏远山区和少数民族聚居地区比较严重，再加上中国社会固有的关系、人情等因素，对法治湖南建设具有一定的阻碍作用。

(三)地区发展不平衡影响地方法治建设的进度

法治湖南建设发展不平衡，突出表现在城乡之间法治建设不平衡、地区之间法治建设不平衡、部门之间法治建设不平衡、不同工作之间法治建设不平衡。这些方面的不平衡发展极大影响了法治湖南建设的整体进程，使法治湖南的制度设计与现实操作之间产生了较大的距离，导致法治湖南建设的结构性失衡。

(四)法律体系系统性欠缺制约地方法治建设的力度

早在古希腊，著名思想家亚里士多德已经清楚地认识到了这个真理:“法治应包含两重含义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该是良好的法律。”［5］法治不是简单的“有法之治”，更重要的是要“良法之治”。在法治建设中，只注重制定法律的数量和速度，不认真考虑法律本身的质量和水平，这样产生的所谓“法治”给社会带来的负面影响和给人们带来的灾难往往比没有法治更大。“法律不是越多越好，如果立法数量急剧增加，调控范围无所不涉，法治就可能走向它的反面，演变成法律的统治，法律也势必会泛滥成灾，其结果只会适得其反。”［6］当前，在法治湖南建设中，明显可以感受到法律法规体系的系统性不够，以及法律法规在实施中产生的诸多问题，如司法公信力建设压力增大、依法行政领域问题仍较多、公众参与体制没有完全形成、法治建设的考核评估工作不够等等。

三 新时期法治湖南建设的完善路径

在2014 年5 月15 日召开的中共湖南省委法治湖南建设领导小组会议上，湖南省委书记、省人大常委会主任徐守盛同志再次郑重强调:“法治湖南建设是一项长期而艰巨的任务，我们不能寄希望一蹴而就、毕其功于一役。这也就要求我们要注重从细节做起，循序渐进地推进法治建设，在法律权威的基础上打造一支高素质的廉洁奉公、执法为民的法治队伍，建设一个重民主的风清气正、无私奉献的法治氛围，而这才是法治湖南建设的关键所在。”［2］当前，法治湖南建设还需在广度上、深度上、力度上和程度上花大力气、下大工夫，法治湖南建设的目标和任务才能真正实现。

(一)始终坚持正确的法治湖南建设方向

党的十八届四中全会强调:“党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。”［3］因此，在法治湖南建设中必须始终坚持党的领导的基本原则，保证正确的发展方向。同时，法治湖南建设要始终坚持一条方针，即“先行先试、以点带面;立足地方、辐射全国”。要坚定贯彻湖南省委书记徐守盛同志在2014 年5 月15 日召开的省委法治湖南建设领导小组会议上讲话的精神，即“法治湖南建设是一项长期而艰巨的任务，要以改革为统揽，贯穿改革创新精神;要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国‘三位一体’的有机统一，确保正确政治方向;要紧贴改革重点，确保司法体制改革积极稳妥推进。”［2］

(二)加快完善法治湖南建设的组织体制

建立健全自上而下的法治湖南建设的组织机制和领导体制，将法治湖南建设作为全省各级党委的中心任务和核心工作来对待，将法治湖南建设作为全省各地州市、县的“一把手工程”来抓，建立明确的分工负责制和责任追究制，要有明确的时间表、路线图。同时，各部门各单位相互配合、相互协调、各司其职、共同努力，推进法治湖南建设落到实处。人大、政府、政协等按照各自分工，履行各自职责;其他机关单位、社会团体协调互动、齐抓共建;人民群众积极献言献策，共同维护，形成整体推进法治湖南建设的工作格局。

(三)坚守以人为本的法治湖南建设理念

要突出强调法治湖南建设的“人本”理念和“民本”思想，将“法治惠民”贯穿其中。党的十八届四中全会强调:“全面推进依法治国要坚持人民主体地位。人民是依法治国的主体和力量源泉。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。”［3］在法治湖南建设过程中，要积极发挥人民群众在法治建设中的主体作用，以人民群众满意不满意、认可不认可作为评判法治湖南建设成效的标准。始终坚持执政为民、法治惠民，将法治湖南建设办成实实在在的民生工程，而不是政绩工程;将法治湖南建设办成真真实实的民本工程，而不是官本工程;将法治湖南建设办成扎扎实实的长期工程，而不是短期工程。法治湖南建设要紧密结合各地实际，结合群众所需，采取有效措施把法治惠民落到实处。

(四)重点抓住法治湖南建设的“关键少数”

加强干部队伍建设，提高干部队伍的科学行政、民主行政、依法行政的能力，为法治湖南建设提供强有力的人才保证和智力支持。毛泽东同志曾教导我们:“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”［7］党的十八届四中全会强调:“全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。”［3］在法治湖南建设中，广大干部特别是领导干部是主力军和主导者，他们不仅是法治湖南建设的宣传队、播种机，更是法治湖南建设的践行者、发动机。省委书记、省人大常委会主任徐守盛同志在2014 年5 月15 日召开的省委法治湖南建设领导小组会议上强调:“领导干部要做到在法律面前不为私心所扰、不为人情所困、不为关系所累、不为利益所惑。”［8］这“四不”是对法治湖南建设中领导干部的法治要求、责任要求和使命要求。在法治湖南建设的进程中，领导干部要慎思笃行，要通过学习来形成“树立法律至上的观念和尊重法律权威、时时刻刻要牢记任何组织和个人都不得凌驾于宪法和法律之上”的现代法治理念，要铸就“自觉接受权力的监督和制约，切实保障公民权利;发扬民主，践行法治，尊重人权，真正做到情为民所系、利为民所谋、权为民所用”的法治品格，并将其运用于实际工作中。

法治已经成为当今世界各国政治现代化发展的滚滚潮流和历史趋势，也成为我们社会主义国家的一种基本治国方式，是我们社会主义国家政治文明的基本标志。以法治湖南建设为代表的地方法治建设是全面推进依法治国最重要的核心内容，是法治中国建设的战略路线，是国家法治建设的实践平台。不管是从国家法治建设的战略高度，还是从地方法治实践的现实视角去深刻理解和认真分析新时期法治湖南建设的现状、问题和完善路径，都能形成一点重要的价值共识，即地方法治建设是全面推进依法治国的实践内涵，是实现建设社会主义法治国家基本目标的重要路线。

［1］吴兢，施芳.法治利在长远:周强谈加快法治湖南建设［N］.人民日报，2012-02-03(1).

［2］海棠.“五个围绕五个着力”为法治湖南布局［N］.湖南日报，2014-05-16(1).

［3］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］.人民日报，2014-10-29(1).

［4］阮占江.湖南召开深入推进法治政府建设会杜家毫指出 坚持以问题为导向精准发力［N］.法制日报，2014-06-21(1).

［5］亚里士多德.政治学［M］.北京:商务印书馆，1965:199.

［6］杨解君.走向法治的缺失言说:法理、行政法的思考［M］.北京:法律出版社，2001:44.

［7］毛泽东.中国共产党在民族战争中的地位［M］//毛泽东.毛泽东选集:第2 卷.北京:人民出版社，1991:125.

［8］唐婷，田甜.法律面前不为私心所扰 不为利益所惑［N］.人民日报，2014-05-16(1).