气候变化《巴黎协定》与中国法律应对

王海庆

(中国人民公安大学 法学院，北京 100038)

此次联合国气候变化大会在巴黎举行，会议重点围绕发达国家应如何兑现资金援助承诺、地表温度上升控制目标具体化、共同但有区别责任原则如何体现等问题展开讨论，大会最终通过一项全球温室气体减排新协议，这是国际社会在气候变化谈判中取得的又一重大成果。国家主席习近平应邀出席大会开幕式并发表讲话，并就下一阶段中国在应对全球气候变化所要采取措施做出阐释，承诺实现2030 年达到碳排放峰值等目标。

一、巴黎大会成果

联合国气候变化巴黎大会的195 个与会国家经过谈判一致通过了《巴黎协定》，要把全球平均气温控制在2℃之内，并努力控制在1.5℃之内［1］。各国尽早达到温室气体排放峰值，21 世纪下半叶实现温室气体净零排放。

应对气候变化需要一个长期的过程才能取得成效，发达国家和发展中国家在经济实力、科学技术水平等诸多方面存在差异，这就决定了二者在责任承担上会有所不同。地球升温起源于发达国家长期的碳排放量，这些国家同时也是近年来碳排放的主体，有责任率先减排温室气体。按协议，这些国家每年提供1000 亿美元用于提高发展中国家应对气候变化能力，减缓全球变暖。发展中国家也要对提供的资金、技术做好利用，切实履行本国减排承诺。《巴黎协议》在承认此前气候谈判的基础上，仍继续坚持“共同但有区别责任原则”。确立在2020 年后，实行以“国家自主贡献”目标为主体的国际应对气候变化机制安排。由于目前提交“国家自主贡献”的国家减排总和不足以实现协议达成的设定目标，协议建立了盘点约束机制(global stocktake)，每五年进行全球碳排放减排盘点，这一要求2023年开始进行。

《巴黎协定》采用的“自下而上”减排模式，不同于以往“自上而下”的模式，《京都议定书》采用的是“自上而下模式”，确定减排目标，根据各国所应承担责任，具体分配减排份额到各个国家，这种模式主要针对发达国家，一些发达国家基于自身国家利益角度考虑，拒绝接受该法律文件效力，从而使《京都议定书》限制温室气体排放的效力大打折扣。《巴黎协定》综合了与会各方意见，最终决定按各国提交“国家自主贡献”文件实施减排。

二、《巴黎协定》对中国提出的挑战

2015 年6 月，我国向联合国正式递交了“国家自主贡献”文件，主要包括以下具体目标:

2030 年达到碳排放峰值，并力争提前达到，非化石能源在能源消费方面占20%左右比例;碳排放强度比2005 年下降60%－65%; 森林蓄积量比2005 年增加45 亿立方米左右; 继续增加抵御气候变化风险能力，完善预警及防灾减灾体系［2］。

要实现上述目标，意味着现阶段中国温室气体减排上面临更严峻的挑战。

(一) 中国温室气体排放概况

据《自然—地球科学》期刊数据显示，2013 年中国的碳排放超过美国，排放量为100亿吨［3］，占同期全球温室气体排放总量29%左右，是全球第一大碳排放国家。能源结构以煤炭消费为主，2014 年中国能源消费总量为42.6 亿吨标准煤［4］，煤炭占能源消费总量比例为66.0%。由于经济建设的需要，碳排放量在一段时期内继续维持高位，但人均排放量会相对较低［5］。

(二) 中国实现《巴黎协定》目标面临的挑战

中国所处环境区位气候条件差，近年来洪涝、干旱等极端恶劣天气频发。气温随着经纬度变化呈现不同类型，在个别地区剧烈波动程度明显。我国陆地幅员辽阔，各地区气候类型各不相同，西北地区常年干旱少雨，新疆、内蒙古等地区易出现极寒等现象，南方冬天湿冷，冻灾造成农业、交通运输等方面损失严重，加剧能源消耗。全国森林面积2． 08 亿公顷，蓄积151． 37亿立方米［6］，但资源布局分散，人均森林蓄积比例较低。全国荒漠化土地达到262． 2 万平方公里［7］。中国粗放型的发展模式，消耗巨大的环境资源，造成环境污染，生态环境受到威胁。过于依赖煤炭消费的能源结构，使我国温室气体排放量居高不下，日渐成为制约中国经济发展的不利因素，阻碍中国经济转型。中国拥有世界上最多的人口，人均收入水平与发达国家差距明显，经济发展与环境资源短缺存在矛盾，特别是我国正处在城镇化进程当中，需要消耗大量的能源和资源，这样势必会增加煤炭等化石能源的消费，要实现《巴黎协定》设定的减排目标难度可想而知。

当前，中国基本国情决定了中国实现降低碳排放目标面临严峻挑战，节能减排必须通过调整产业结构、节能与提高能效、优化能源结构和增加森林碳汇等方式才能实现。中国地区气候类型不一致带来的土地干旱、荒漠化，水土流失影响森林碳汇储备及森林资源质量，不利于温室气体吸收和净化。能源利用领域还存在技术、资金障碍，能源效率低于发达国家水平。以煤炭为主的资源消费结构使得我国温室气体节能减排上困难重重，想要在减少温室气体排放的基础上实现中国经济发展维持在高位水平，对于中国政府而言是不小挑战。因此，借鉴发达国家在清洁能源领域的先进技术，吸收其成熟经验、做法，提高自身能源利用效率，降低耗能，正成为中国的迫切需要。

三、《巴黎协定》，中国立法如何应对

《联合国气候变化框架公约》 (United Nations Framework Convention on Climate Change)(以下简称《公约》) 为气候变化国际合作提供了法律依据，《京都议定书》则是在《公约》基础上对碳排放提出明确限制目标的法律文件，中国是二者的缔约国，中国政府一贯积极响应条约要求实施节能减排，是减排量最多的国家。《巴黎协定》的达成对中国减排提出新的目标，国际公约、条款在国内如何适用成为问题，这些都属于国际法范畴。国际公约若在国内贯彻执行，需转化为国内法，目标、措施都需要以国内立法形式予以规定，因此，国内立法变得尤为重要。履行公约义务，是中国作为一个负责任大国的基本要求。中国提出的2030 年前碳排放达峰目标是在谈判达成协议之后结合本国实际情况所做出的综合考虑，如果中国立法能借鉴发达国家应对气候变化的经验，将为中国应对气候变化威胁、改善生态环境提供机遇。

(一) 中国气候变化相关立法

1992 年我国加入《公约》，而后在1998 年签订了《京都议定书》。为履行国际条约内容的义务，中国政府从国家宏观大局出发，制定了一系列法律法规。应对气候变化在《宪法》中有所体现，《宪法》明确提出要建设生态文明社会，而应对气候变化正是建设生态文明社会的内在要求。在气候变化相关领域制订了实体法，如2005 年《可再生能源法》、2007 年《节约能源法》、2015 年《大气污染防治法》、2015 年施行的《环境保护法》等，除此之外，还编制了《中国应对气候变化国家方案》《国家应对气候变化规划(2014－2020 年)》《气象法》等法律法规，初步形成应对气候变化法律体系。目前，国内现行的法律中大约有30 部与气候变化相关［8］，这些法律法规明确了我国应对气候变化工作的目标、任务，细化了保障措施等内容，为中国完成《巴黎协定》目标提供法律保障。

(二) 中国气候变化立法存在的问题

我国在气候变化应对方面形成了法律体系，但也存在许多不足之处:

1. 立法分散滞后，法律体系不完善

立法理念相对国外应对气候变化先进国家相对落后，且与气候领域相关立法没有形成完善体系，形成形式分散、条目繁杂等立法格局。立法缺乏统一的指导思想，遵循的基本原则、目的不同。立法多部门分别起草，造成立法体系条块化，欠缺全局考虑，出现立法相互重叠现象，立法与可持续发展理念要求相去甚远，没有形成系统协调、全局性的法律体系。

2. 专项法律欠缺

现有应对气候变化的法律总体偏少，虽然制定了《环境保护法》、《气象法》、《节约能源法》等法律，但法律部分规定模糊笼统，实施措施没有具体细化，缺乏实际可操作性。一些法律制定时间跨度大，不能顺应新形势要求。发达国家应对气候变化有专项法律，而我国现阶段缺少这样一部专项法律，现正在制定的《应对气候变化法》已形成初稿，处于征求意见阶段。如果没有专项法律的指导与保障，必然影响政府部门有效贯彻执行应对气候变化相关措施，会为实现《巴黎协定》设定目标带来困难与挑战，因此，出台一部气候变化专项法律已刻不容缓。

3. 配套实施机制不成熟

我国在节能减排、淘汰落后产能方面确立了相关制度，关于应对气候变化的法律和政策也在扩充发展，现行的法律当中与气候变化相关大约有30 部。但在一些领域相关配套实施机制显得还不成熟，比如碳排放交易机制，缺乏系统设计，需进一步完善和规定，经济激励机制也略显不足，对新能源发展没有形成明确规划，节能产品力度不够，补贴范围需进一步扩大。现有的配套机制不完善，难以保证国家实现既定减排目标，这是我国气候变化立法工作需关注的重点。

4. 法律责任缺乏保障机制

我国重大环境违法案件近年来屡见报端，此类案件有环境污染重、破坏力强等特点，但在追责过程中，往往出现部门执法不协调、处罚力度轻等现象，折射出我国在保护生态环境法律责任设置、机构职责分工方面存在缺位，缺乏机制保障。改革开放以来我国以牺牲环境资源换取经济的快速发展的模式，造成目前资源能源消耗过快，生态系统脆弱，环境承载能力差。如果对于破坏环境、资源的行为所应承担的法律责任不做出明确、具体的规定，不加大打击、处罚力度，我们所处的生活环境无法得到法律保障，自然资源也将加速枯竭。

(三)完善中国气候变化国内立法

1. 以宪法及环保法核心地位，完善应对气候变化的法律体系

按照可持续发展的理念，坚持以宪法及环保法为核心，各单行法为辅助，完善我国应对气候变化法律体系。我国已有《大气污染防治法》《节约能源法》等相关法律，重点在可再生能源、碳汇增加等领域加强立法，为政府开展工作提供法律基础。对地方情况展开调研，研究制定适合气候领域相关的地方法律法规，细化具体实施细则，明确政府、公民权利与义务，强化责任意识，使法律体系发挥最优效力。

2. 制定应对气候变化专项法律

虽然我国在应对气候变化方面制定修改了许多法律法规，但由于立法目的局限性，各法针对的领域各不相同，法律体系缺乏系统性、全局性。发达国家在这方面的先进技术、成熟经验为我国提供了借鉴可能。例如英国的《气候变化法》，是全球首部确定减排目标的法律，明确议院及最高立法机关的责任义务，具体对减排目标、创建气候变化委员会，碳排放报告制度等做出规定。我国正在对《气候变化应对法》征求意见，该法根据中国实际情况，兼顾国际合作需要，通过与《大气污染防治法》等已有法律的协调关系进行研究，以期制定一部真正意义上的气候变化应对法。另外，在核电、风能等专业领域应加快制定专项法律，我国尚没有全面规范核能利用的专门法律，应当尽快制定《原子能法》［9］，合理利用低碳能源，促进能源结构优化。

3. 完善配套实施机制

建立碳交易制度，在重点城市先行低碳试点工作，探索低碳发展模式。建立碳排放交易市场，注重与国外市场接轨。加强碳税立法，重点对低碳经济的法律法规进行制定修改，抑制高耗能、高排放企业的发展，探索和利用可再生能源。积极研究符合我国国情的碳税立法，落实低碳产品优惠政策，建立低碳标准体系，推广节能产品应用，对节能产品进行相应补贴。加大节能技术研发，加快专门人才专项培养，对科研项目加大投入，将科研成果转化为气候应对的技术应用。执行更严格的大气污染排放标准［10］。树立并宣传低碳消费的理念，号召群众践行低碳环保，发展低碳经济。

4. 明确法律责任

生态文明建设需要法律支撑，以法律形式明确资源利用、改善生态环境，是中国可持续发展的基本要求。同时通过立法着力理顺管理体制，明确政府部门职责，重点解决部门执法职责不清、协调不统一、执法不严的责任等问题，对公民权利义务进行规定，明确法律责任，对破坏环境行为予以坚决打击。有学者指出可对气候变化在刑法领域的保护方式进行研究，对企业违法违规排放问题进行整治，加大环境违法事件处罚力度。地方政府要按中央政府设定的大局出发，对严重破坏环境违法案件“零容忍”，确保环境资源得到有效开发利用。

四、结语

人类只有一个地球，如果不能控制全球变暖趋势，人类赖以生存的环境将会遭受灾难性影响。气候谈判背后是各国的切身利益，但也要重点关注发展中国家的诉求，特别是容易受到气候变化不利影响的地势低洼和小岛屿国家，气候难民生存问题必须引起人类社会的关注。《巴黎协定》的达成是人类应对气候变化国际合作的里程碑，开启解决全球气候问题的新阶段。中国作为当前全球碳排放第一大国，在完成《巴黎协定》目标上承担着更多的责任。在面临能源结构不合理、环境资源紧张情况下，中国仍坚持走发展低碳经济的可持续发展道路，体现了中国作为负责任大国对气候变化所做出的牺牲和贡献。《巴黎协定》促使中国以更加科学合理的方式利用环境资源，形成完善的气候法律体系，维护经济健康发展。

［1］中央政府门户网站. 巴黎气候变化大会通过全球气候新协定［EB/OL］． http://www．gov．cn/xinwen/2015－12/13/content_5023173．htm，2015．9．15.

［2］国家气候战略中心. 对国家自主贡献的几点评论［R］.2015－9－15.

［3］吴跃伟，谭万能，石毅．中国2013 年碳排放量全球第一，或促使能源结构加速调整［EB/OL］．http://www．thepaper．cn/newsDetail_forward_1268328，2015．9．15.

［4］国家统计局．2014 年国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］．http://www．stats．gov．cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799．html，2015．9．20.

［5］中国煤炭资源网．2015 年《BP 世界能源统计年鉴》中国数据汇总［EB/OL］．http://www．sxcoal．com/qhcoal/4178667/articlenew．html，2015．9．20.

［6］国家林业局. 第八次全国森林资源清查主要结果(2009－2013 年)［EB/OL］．http://www．forestry．gov．cn/main/65/content－659670．html，2015．9．20.

［7］刘惠兰，黄俊毅．我国沙区生态好转:沙化面积缩减1717 平方公里［EB/OL］．http://www．cfen．com．cn/web/meyw/2014－06/17/content_1096257．htm，2015．9．20

［8］中国气象局．应对气候变化已有初稿突出制度设计［EB/OL］． http://www． cma． gov． cn/2011xwzx/2011xmtjj/201504/t20150413_279294．html，2015．9．20.

［9］李艳芳．论中国应对气候变化法律体系的建立［J］．中国政法大学学报，2010(6)．

［10］曹明德．气候变化的法律应对［J］．政法论坛，2009(4)．