干部选任的科学化与民主机制探讨

庞 锋

(1.岭南师范学院 法政学院，广东 湛江 524048; 2． 重庆大学 法学院，重庆 400044)

提高干部选任的科学化水平，建立干部选任的民主机制，这一新形势下加强和创新党的建设的全新命题，从党的十八大尤其是十八届三中、四中全会以来，在党中央部署下取得了积极的进展。干部选拔任用工作是党的建设核心环节，其科学化程度直接决定党的建设科学化水平。在干部选任中，只有树立科学的理念，运用科学的方法，拓宽科学的视野，健全科学的监督机制，不断提高干部选任工作科学化水平，才能逐步建立与完善干部选任的民主机制，使党和国家的各项事业后继有人，在变幻莫测的国内外环境中，勇敢面对各种挑战而立于不败之地。

一、问题的提出: 干部选任的科学化与民主机制

组织工作科学化是党的建设科学化的组成部分，干部选任工作科学化又是组织工作科学化的重要任务。干部选任工作科学化理论，随着党领导革命、建设和改革而发展，在改革开放以来的党的建设实践中逐渐完善。毛泽东同志指出，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”［1］(P527)，强调了干部对党的事业的决定作用。邓小平同志提出“关键在人”的思想，提出要培养“四有”新人，选拔干部要以革命化为前提，全面贯彻“四化”方针，坚持德才兼备原则，为干部选任工作指明了方向。胡锦涛同志提出的科学发展观，为干部工作科学化提供了重要的理论依据，要求我们着眼于科学发展选班子、配干部、打基础、管长远，着力建造一支高素质执政骨干队伍。习近平总书记对选人用人工作高度重视，提出了20 字好干部标准，主持修订《党政领导干部选拔任用工作条例》，对干部选任工作的科学化，做出了系统化与制度化安排。

在这些科学理论的指导下，我们党对于干部选任的制度，进行了大胆探索与积极创新，取得了显著进展:废除实际存在的干部领导职务终身制，确立干部队伍“四化”方针; 调整“大一统”干部管理模式，实行下管一级、考察两级的干部分级分类管理; 各种民主措施广泛推行，干部选任科学化程度不断提高; 促进干部选拔竞争择优，公开选拔、竞争上岗等制度广泛推行; 突出干部一线培养和选拔，切实改善干部队伍来源结构;干部考核进一步完善，政治道德考核的优先地位更加突显; 干部交流力度不断加大，重点部门、关键岗位领导干部交流已形成制度; 干部监督不断加强，对于遏制不正之风和腐败现象起到了积极作用; 大力推进干部选任制度建设，制定《党政领导干部选拔任用工作条例》，以及涵盖多方面的法规政策制度体系。这些成绩是十分显著、难能可贵的。

干部选任的科学化，既是一项涉及广泛、内涵丰富的系统工程，又是一个与时俱进、不断完善的发展过程。其本质是遵循科学的程序，运用科学的方法，根据科学的标准，按照事业的要求，选拔并任用优秀人才。其目的是克服主观因素的影响，排除外界的各种干扰，公正客观地看待干部，力求选对人并用对人，预防选任中的腐败现象。

干部选任的民主机制，指遵循民主推荐、民主测评、干部考察和讨论决定等制度，确保干部选任工作在阳光下运作。近年来，干部工作民主化和公开化程度不断提高，各地各部门积极探索，大胆实践，建立健全相关制度。民主推荐、民主测评、干部考察、讨论决定，成为干部选拔任用必经程序。民意调查广泛运用，全委会票决制、任职试用期制普遍推行，“在少数人中选人”“由少数人选少数人”这种状况有了改善，提高了选人用人的科学化水平。

干部选任的科学化与民主机制彼此之间的内涵不同，前者为干部选任的目标与要求，属于党的组织建设的范畴; 后者则为干部选任科学化的前提与保障，属于党的制度建设的任务，然而二者又有着直接的关系: 没有干部选任的民主机制，干部选任的科学化无从谈起; 没有干部选任科学化的发展与推进，干部选任的民主机制也不可能逐渐健全与完善。

二、机制之弊: 干部选任存在的主要问题

“长期以来，‘红头文件’制定随意现象在一些地方时有所见，干部群众对此很有意见”［2］，制约了选人用人水平提升。“人民群众对选人用人过程中的相关信息、情况不够了解，知情权、参与权、选择权、监督权不能得到有效落实，导致群众对选人用人的不满”［3］(P299)。概括起来，干部选任机制之弊主要存在于以下四个方面:

1.民主推荐“唯票取人”的现象比较普遍，导致拉票贿选、优汰劣胜。民主推荐是干部选用的必经程序，推荐得票情况在一定程度上反映干部的优劣。但在实践中，一些地方和单位简单以票取人，个别单位甚至搞“一票定结果”，不经测评、考察，直接将得票数最高的干部提拔使用，使一些无所作为的“太平官”、只说不干的“二传手”、不讲原则的“老好人”成为提拔对象，并且导致说情、打招呼、拉票贿选等歪风邪气不断滋长蔓延，甚至出现“边腐边升”“带病提拔”，以至于如四川南充市委常委贿选那样恶劣的现象。究其原因，一方面，一些地方和单位把群众公认与得票多少简单画等号，对推荐结果不加甄别; 另一方面，为了对上级好交代、对同级好平衡、对下级好说服，把唯票取人当作消除争议、平衡关系、规避矛盾的办法。简言之，得票最高的干部即使出了问题，也能以“群众公认”为由推卸责任。

2.民主测评“简单笼统”的现象比较突出，缺乏准确甄别、切实印证。民主测评对于干部的检测与评价，能否准确反映干部的情况，关键在于测评项目设置是否具体，以及测评范围是否合理，测评方式是否规范。目前，民主测评最突出的问题是测评项目简单笼统，多数单位只是将干部德能勤绩廉逐一罗列、笼统测评，难以全面准确反映干部的德才表现、履职情况和适岗程度。民主测评内容设置不够合理，过于简单或抽象，不易把握。民主测评参与范围不科学的问题也较突出，一些单位笼统划定测评范围，参与人员知情度和关联度不高，部分最知情的干部群众却游离于参评范围之外。测评方式单一，局限于正向测评，对干部的缺点和短板了解不深不透。结果导致“测与不测都一样”“测评结果一个样”，形成“你好我好大家都好”，甚至出现了“最无能的人变成最有用的人”，不负责任的“老好人”胜过认真负责的人的逆淘汰制。

3.干部考察“流于形式”的现象比较明显，考察难以听到真话，结果失真失实、画像不准。不少干部秉持“多栽花、少栽刺”思想，只讲好话、不讲问题; 有的干部对考察组有顾虑，担心泄密，不敢讲真话; 有的认为人选已内定，反映问题不起作用，不愿讲真话。考察方式单一，局限于谈话考察，且重任前考察，轻日常考察; 考察内容不全面，存在重当前轻长远、重工作轻品德等问题; 考察工作不深入，多是临时突击性考察，时间仓促，无法深入了解情况; 考察人员经常临时拼凑，素质参差不齐，影响考察效果。考察过程官样文章，甚至由少数领导主观臆断，随意践踏考察的结果。这种“流于形式”的干部考察，既难以掌握干部实情，也降低了干部考察的严肃性和权威性。

4.干部选任讨论决定“集体失语”时常发生，党组织选人用人把关作用发挥不到位。在干部选任讨论决定前的酝酿环节中，存在事先“统一思想”的问题，往往以征求意见名义打招呼，使持不同意见的人改变观点，把领导的个人意图转变为集体意志。有的讨论决定时先入为主，发表倾向性意见进行“引导”，甚至使一些人不敢讲真话，这样参会人员对有关人选的认识不够全面。此外，在对干部选任差额票决时，也存在“陪衬”差额问题; 因为没有民主的风气，没有充分地发表意见，所以少数人的正确意见，也往往被少数服从多数“淹没”，“权力的运行主要是靠部门自定的一些内部规则甚至是拿不到台面上的潜规则”［4］(P247)。一把手权力太大而难以制衡，讨论决定走过场的现象相当普遍，干部选任的民主机制受到严重损害，党内民主的监督作用未得到充分有效发挥，导致形成匆忙草率决定干部选任，甚至出现“暗箱操作”“买官卖官”之类的丑恶现象，造成选人用人工作责任难以追究，使干部讨论决定这个最后民主把关环节形成严重的“程序空转”问题。

三、改进之策: 对于机制之弊的有效整改

民主推荐、民主测评、干部考察、讨论决定作为干部选任民主机制的主要形式，其结果的真实性、准确性和可靠性，直接关系到选人用人质量。“当且仅当所有利益相关方都有平等的机会参与，决策什么是社会总体利益最大化，以及什么是公平合理的利益分配(或配置)方案，并自愿接受有关决策结果时，和谐稳定的均衡点才可能存在”［5］(P160)。改进这几项工作，是选准用好干部，提高干部选任工作科学化水平的必然要求，在干部选任工作实践中，应该从以下四个方面进行整改:

1.探索“差额推荐+权重计分”办法，改进民主推荐工作，着力解决“唯票取人”的问题。一方面，对空缺职位实行差额推荐。在会议推荐和谈话推荐中运用差额办法，适当增加干部选任的推荐人选，一般可按空缺职位与推荐人数1∶ 3 左右的比例掌握。根据单位和职位的具体情况，应酌情区分正职与副职、领导职务与非领导职务、综合岗位与专业岗位的差额推荐比例，对正职、重要领导职务、综合岗位可适当提高差额推荐比例，对副职、非领导职务和专业岗位则可适当降低比例，这样既扩大了选人视野，又能客观反映民意，使推荐结果更加真实可信。另一方面，探索实行权重计分方式。改变“一人一票”简单相加的推荐结果计票方式，增加知情者的话语权。采取分层次、分类别权重计分，对领导班子、组织部门、中层干部、其他人员的推荐票数，可按4∶ 3∶ 2∶ 1 的权重计分，对会议投票推荐和个别谈话推荐，可按4∶ 6 的权重计分。坚持把民主推荐作为干部选任的一道民意门槛，按得分相对靠前原则设置准入机制，结合实际划定准入区间，只要分数进入区间的人选，都可纳入比选范围，防止拉帮结派的现象，确保真正优秀的干部能进入组织视野。

2.推行“反向测评+专项测评”方式，创新民主测评工作，着力解决“简单笼统”的问题。一是对德能勤绩廉进行反向测评。在“优秀、称职、基本称职、不称职”等四项测评指标基础上，抓住干部队伍中存在的倾向性问题和群众反映强烈的突出问题，增设“宗旨意识差、作风不民主、能力水平低、工作不务实、生活作风不检点、自我要求不严格”等方面内容，对干部德才表现进行反向测评，单项测评指标得票率超过50%的，不得作为拟任人选。二是对岗位匹配度和个性特质进行专向测评。根据不同岗位要求，对干部岗位匹配度进行测评，评价分为“人岗相适、基本胜任、人岗不适”等三个等次，对“人岗不适”得票率超过50%的，不得作为拟任人选。抓住反映干部个性特质和性格特征的关键要素，重点对责任意识、思想观念、性格类型、领导方式、处事风格等方面开展专项测评。在具体测评工作中，应该精心设计测评范围，完善与规范测评方式，以了解干部的性格特点和气质类型，为全面客观公正评价干部提供参考。

3.建立“差额考察+动态考察”机制，完善干部考察工作，着力解决“流于形式”的问题。一方面，要坚持等额考察与差额考察相结合。除了一些专业性较强的岗位或有特殊要求的实行等额考察，可逐步推行差额考察。根据推荐结果、班子结构、岗位职责等情况，按照1∶ 2 的比例合理确定差额考察对象，要求谈话人对同意、不同意的都要表明态度、阐明具体理由，着力解决干部考察听不到真话的问题。另一方面，要坚持日常考察与任前考察相结合。分级建立干部动态信息库，实行干部德才和实绩日常纪实，对干部在重大事件立场、对待个人名利、推进重大项目、承担急难险重任务、关键时刻表现进行组织评价，定期收集纪检监察、巡视、检察、信访等部门意见，录入干部履职情况信息库，把日常考察落到实处，为干部任前考察提供重要参考依据，以避免“一考定终身”。从熟悉干部工作的人员中挑选一批专业考察人员，加强培训和业务考核，定期进行资格认证，加强考察人员队伍建设，着力提升考察人员专业化水平。

4.改进“多方酝酿+民主决定”，完善干部选任讨论决定工作。党委讨论决定任用干部，必须坚持民主讨论、集体决策原则。“全体成员按照自己的意愿选出领导人，更要防止领导人将自己的意志强加在组织的头上”［6］(P1－2)。一是科学设定干部管理权限。各级党委(党组) 要按下管一级的方式确定本级管理权限，对管理幅度大的单位或系统，可适当委托组织人事部门管理部分领导职务，确保党委(党组) 能管好重要领导职务，同时又体现出一定灵活性。二是改进拟表决人选介绍方式。原则上由组织部门负责同志逐个介绍拟任人选的提名、推荐、考察和任免理由等详细情况，汇报有关问题，可在部分地方试点开展干部在常委会和全委会上自我介绍，以便于表决人员更直观了解人选情况。三是党委(党组) 主要领导必须树立民主作风，严禁会议讨论前“定调子”，确保不堵塞言路，不压制不同意见，树立敢讲真话实话的风气，防止个人和少数人说了算现象发生，切实有效地维护党委集体选任干部的权威。党委(党组) 其他领导成员要增强全局观念，充分发表自己真实想法，鼓励与会人员发表反面意见，各种不同意见可以讨论甚至争论。四是在坚持传统口头和举手表决基础上，对党政正职、重要副职职务，探索推行常委会和全委会无记名投票表决，参会人员实行“一人一票”，票决结果当场公布。

四、明确目标: 实现领导班子配备科学化

1.要以服务发展为根本，准确定位班子功能。通过民主深入的考察，把握领导班子和领导干部的基本情况，并结合重点工作任务做好有针对性的选拔配备。根据发展战略和目标任务，深入研究领导班子的职责任务、属性特点、功能要求，对于不同层级、不同区域、不同领域、不同性质的领导班子，做到准确定位，为科学配备班子提供依据。按照区域定位，明晰不同区域的主体功能，找准不同领导班子的功能定位，以及党委、人大、政府、政协几大班子的具体职能分工。针对不同部门工作特点和肩负任务的新变化，修订完善相关工作部门的职能职责，合理界定部门领导班子的功能。例如，结合高校自身要求和地方需求，针对院校性质、办学方向、教学科研任务和师生特点，准确定位高校班子功能; 又如，针对企业规模、发展目标、行业特点、技术水平，准确定位国企班子功能，这样才能夯实领导班子配备的工作基础。

2.要以配强班长为要务，选准用好一把手。一把手是领导班子的灵魂和核心，是干部选任科学化的关键所在，直接关系到领导班子的配备及干部选任民主机制的建设。必须以更新的观念、在更大的范围、用更好的方法，把选准配强一把手作为第一要务，将最合适的优秀干部选拔到领导班子正职岗位上来，真正做到“好钢用到刀刃上”。必须严格一把手选拔标准，他们的政治素质、执政意识、宗旨观念，应该更强; 把握大势、驾驭全局、统筹协调水平，应该更高; 务实作风、清廉形象、群众口碑，应该更好; 坚持原则、公道正派，敢抓敢管、敢于担当，应该更突出; 立足当前、着眼长远，上接“天气”，下连“地气”，应该更卓越。还要分类抓好领导班子正职后备干部队伍建设，有计划地安排后备干部到基层一线、艰苦地区、复杂环境和重要岗位，经受磨砺、增长才干、积累经验，防止急拿现用、拔苗助长。组织人事领导机关必须科学设置部门正职职位，除了挂靠设立党工委或配备党外行政正职的部门实行党政分设，其他部门原则上实行党政一肩挑，确保党政协调、运行规范。

3.要以选贤任能为目标，公道正派识人用人。选准干部是配强领导班子的必要条件，也是干部选任民主制度的根本归宿。行政组织管理“莫过于遵循着被称为法治的这一伟大原则”［7］(P73)，实现“行政权力不仅是在法律之下，而且受到法律的严格控制”［8］(P21)，应严格执行干部工作政策，严格坚持干部任用条件，严格履行规定程序，着力改进推荐测评、考察考核、竞争性选拔等工作，强化党组织把关作用，不简单唯票、唯分、唯GDP、唯年龄取人，坚持面向基层、面向实践、面向群众，注重多渠道、多层次、多侧面深入了解干部，用实践的标准、实践的方法准确识别干部。要始终公道对待干部、公平评价干部、公正使用干部，把好干部及时发现出来、合理使用起来，让好干部真正受到尊重、得到重用，努力建设一支政治坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质领导干部队伍，为经济社会发展提供坚强组织保证。

五、守门把关: 坚决贯彻党管干部原则

干部选任民主机制的健全，有赖于党管干部原则的守门把关。这是因为作为中国特色社会主义干部人事制度的内核部分，应当更加注重干部选任工作的政治性，强化各级党组织的领导作用发挥。列宁指出: “把组织问题同政治分开是不行的。”［9］(P120)邓小平同志指出: “政治路线确立了，要由人来具体地贯彻执行。由什么样的人来执行，是由赞成党的政治路线的人，还是由不赞成的人，或者是由持中间态度的人来执行，结果不一样。”［10］(P191)我们必须坚决贯彻党管干部原则，规范党组织的把关程序，建立健全相应的机制，确保真正把好干部选出来、用起来。

1.建立健全分析研判机制。一是对推荐测评结果进行甄别研判。以民主推荐、测评结果作为选人用人的重要参考而非唯一依据，对于出现推荐测评单位风气不正，得票结果与组织掌握的情况差别较大，得票集中且票数差距较小，领导班子与群众投票结果分歧较大，拟提名干部从事的工作不被多数人了解，工作时间较短不为多数人熟悉的，应该启动“不简单以票取人”程序，根据日常掌握情况和干部一贯表现，在符合条件的人选中进行综合考虑。二是对照干部日常表现进行分析研判。综合干部日常工作纪实、年度考核情况、领导班子意见、群众反映意见、民主推荐和测评结果，进行对比分析，形成客观全面的干部评价依据。三是对干部岗位匹配情况进行综合评估。在分析研判各种数据的基础上，结合干部年龄、来源、经历、专业和性格气质等因素，与选任岗位要求进行综合评估，预判干部选任岗位适宜程度。四是征求意见环节关口前移。通过综合分析研判，确定考察对象后，在具体考察之前，先行征求纪检、巡视、信访等方面意见，防止“带病提拔”“边腐边升”的出现，确保有问题早发现。

2.要建立健全干部选任权力约束机制。一方面，要规范程序。凡启动“不简单以票取人”机制，组织部门应及时向党委报告，并报上级党委组织部门备案，说明判定依据和解决方案，经研究同意后方可实施，切不可由某些领导自作主张。另一方面，要强化约束机制。在召开推荐干部大会的同时，开展选人用人风气专项测评，对于存在拉票贿选问题的，责成单位认真调查与整改，并启动“不简单以票取人”机制。各级组织部门每年对各单位选人用人情况开展测评，结果纳入班子年度考核得分，测评低于80 分的，领导班子和“一把手”、分管领导、组织人事部门负责人不能评先评优; 低于60 分的，需向上级组织部门做出说明。单位“一把手”、分管领导或组织人事部门负责人提拔时，需对其选人用人工作进行满意度测评，并作为提拔任用的重要参考。

3.建立健全干部选任责任追究机制。对违反选人用人程序，干部选任不正之风严重，违反组织人事纪律查处不力，用人失察造成严重后果的单位，要追究党委(党组) 主要领导的责任; 在干部选任考察过程中，考察人员出现重大失误，泄露考察的有关内容，对干部群众反映的问题线索未予调查，未真实向组织人事部门反映考察情况，接受考察对象吃喝宴请甚至贿赂等情形，都要严肃追究考察人员责任; 考察对象所在单位主要领导、分管领导、直接下属等，以及与其关系紧密、熟悉情况的人员，对考察对象存在的问题如故意隐瞒，或歪曲事实而为其开脱，经核实后也要追究有关人员的责任。

综上所述，我们建设社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴的中国梦，这是极其宏伟、极为艰巨的历史任务。党必须加强自身的组织建设，在推进干部选任的科学化过程中，针对干部选任机制之弊切实整改，把握领导班子科学化这一关键，把党管干部的原则落到实处，建立健全干部选任的民主机制，才能担当起历史的责任与使命。

［1］毛泽东选集:第2 卷［M］．北京:人民出版社，1991.

［2］盛若蔚．党内法规建设规范化程序化的制度保障——解读公开发布的两部重要党内法规［N］．人民日报，2013－05－28(18)．

［3］全国党的建设研究会．2008 年自选课题优秀调研成果选编．北京:中央文献出版社，2010．

［4］薛刚凌．行政体制改革研究［M］．北京:北京大学出版社，2006．

［5］罗豪才．行政法平衡理论讲演录．北京:北京大学出版社，2011．

［6］［美］亨利·罗伯特．罗伯特议事规则:第10 版［M］．袁天鹏，孙涤，译．上海:格致出版社，上海人民出版社，2008．

［7］［英］哈耶克．通向奴役之路［M］．王明毅，等，译．北京:中国社会科学出版社，1997．

［8］孙笑侠．法律对行政的控制——现代行政法的法理解释［M］．济南:山东人民出版社，1999．

［9］列宁全集:第43 卷［M］．北京:人民出版社，1987．

［10］邓小平文选: 第2 卷［M］．北京:人民出版社，1994．