从村政权改革看民主建设的发展——以抗日战争时期晋察冀边区为例<br/>

从村政权改革看民主建设的发展——以抗日战争时期晋察冀边区为例

2015-08-15庄媛

邢台学院学报 2015年3期

庄媛

（河北师范大学历史文化学院，河北石家庄 050024）

村政权是根据地民主政权的基石。村政权不健全，根据地政权就不巩固，各项政策就无法落实。自晋察冀边区创立以来，就将村政权建设作为根据地的重要措施，根据抗战形势的发展变化，适时地调整村政权建设的政策与措施，在实践中形成了宝贵而丰富的政权建设经验。这不仅对边区民主政治建设的发展起了有力的推动作用，而且还支援了晋察冀边区和根据地各项政策的开展与实施。

一、村政权改革的缘起

抗日民主政权建设是敌后抗日根据地建设的根本问题。自晋察冀根据地创建之日始，村政权的改革就一直在积极的进行，但却始终处于缓慢的发展状态上。原因有三：（1）由于民众对村政权改革的了解甚少，没有普遍加入到改革的过程中，造成了民众不了解村政权的重要性与不愿负责的落后观念。（2）“各机关与各团体领导者和工作人员也表现出对村政权改革工作的忽视。对于村政民主运动在巩固边区上所起的决定性作用，还未深刻的了解。（3）由于战时地方动员工作的不便与困难，致有些地方的人民畏惧担任村长和村干部等职务，还马虎的选举当地地痞流氓担任，造成在村政权改革中出现不少困难与阻力。”[1]

村政权的好坏不但与农民群众的利益密切相关，同时对于战争能否取胜起着关键性的作用。抗战前，晋察冀地区村政权主要掌握在以地主士绅为主的少数人手里，而农民群众则徘徊在政权的边缘区域。因此，晋察冀边区从建立后就把改造村政权作为首要任务。通过发动广大群众进行村选运动，使村政权的性质发生了质的变化，最终建立起代表大多数人民利益的民主村政权。

二、边区村政权改革的两个阶段

晋察冀边区自成立起，就开始了村选，村选的目的就是为了改造村政权。在抗战时期，谁掌握了村政权，谁就赢得了主动权。边区村政权的改造与健全主要经历了两个大阶段。

（一）村政权的初创阶段

为了贯彻第一次边区党代会关于巩固和扩大晋察冀抗日根据地方针，晋察冀边区政府把工作的重点首先放在建立集中统一的政权领导方面，为坚持敌后抗战奠定基础。

1938 年3 月23 日公布《边区区村镇公所组织法暨区长、村长、镇长、闾邻长选举法》，此法发布后，边区各地掀起热烈的民主选举村长的运动。据统计，“晋察冀边区有8000 多个村庄进行了民主选举，参选村民占40%～50%”[2]。这次村选，极大的激发了广大农民参政议政的积极性，但由于历史条件的限制，当时村政权的组织仍保留了编乡、编村及闾邻长制等旧政权的浓厚残余。就以村长民选而论，有些地方仍然没有实现，“有的只是一种形式，有的在选举时进行贿选，有的选出新村长后旧村长抗不交卸，或多方阻挠破坏，更有些地方虽选出被群众所信任的村长。但由于选出后不能进一步的帮助、监督他，”以至于村政权仍不健全[3]。

1939 年1 月25 日，晋察冀边区行政委员会发出《关于村选举的指示信》指出：改革村政权机构“成了政权问题中的中心问题”。1939 年在村选举工作上又大力开展一系列措施：“（1）改变过去的编村制，将各村分开，制定中心，由区级村级直接领导工作。（2）组织民选筹备会直接派遣干部帮助各村建立民选筹备会。（3）办理选民登记及公民盘查，有筹备会负责。”[1]在边区政府的领导下，边区各地掀起了村选运动，广大群众积极参加选举村长和村民代表会，形成了空前的民主参政热潮。

1940 年2 月1 日，中共中央发出《关于目前时局与党的任务的决定》，指出：“要巩固与扩大各个抗日根据地，在这些抗日根据地上建设完全民选的没有任何投降反共分子参加的抗日民主政权。”[4]3 月6 日又发出《抗日根据地的政权问题》的指示，规定：在政权的人员分配上实行“三三制”原则，并对民主集中制的组织原则、选举政策、施政方针等作了明确指示。通过对中央文件的推行，全边区再次进行更加广泛深入的村选运动，大批抗日分子涌入村政权。

（二）村政权进一步走向完善，并普遍建立

1941 年的村选举是边区村政权的第4 次改选，继续着以往3 次村选运动的成果，这一次村选，无疑将要使晋察冀边区村政权建设成为更加完善了的新民主主义村政权。这次边区的村政权，主要在“三三制”的基础上改革。主要措施是：“（1）废除抗战以前村长一手包办的专制制度，取之以全权的村代表会。（2）健全与巩固村财政制度，财政制度是村政权建设的中心问题。（3）进行编村、划区、勘县界，健全政权机构，提高行政效率。”[5]通过这些举措，村政权得到进一步的巩固与发展，边区各级政权成为坚持抗战和开展各方面建设的有力武器。

1942 年3 月，为进一步实现“三三制”，使其贯彻实施，“简政”遂成为村选的中心工作。《晋察冀边区行政委员会关于民国三十一年度村选及村政机构的指示》指出：“今年村选就要在简政的大环境下，使人民易于掌握、使用政权，使村政制度与机构正规化。”在以“简政”为中心的措施下，在不同地区采取了不同的组织形式。“（1）在最大的村庄内，也只设立了教育、生产、粮食、民政、财政五个委员会。（2）二等村设三或四个委员会。三个是民教、财政、粮食等。四个是按照村庄的具体情况设民教或者财政分设，由县批准。（3）三等村设三个委员会，民教、财实、粮食。（4）而40 户以下之小行政村，则只设委员，不设委员会。”[6]

1943 年的村选是在进一步贯彻“三三制”及简政政策下进行的。“本年村选主要措施是：开展敌对斗争，健全游击区村政权的建设。”[7]1944年，改造与健全村政权成为全年工作的重点。对于村政权还不健全的村庄，始终坚持“三三制”原则进行改造。1945 年主要是“健全村代会，普遍建立村政委员会，作为村代会闭会期间的常设机构。”[8]

三、村政权改革中民主建设的进步

自抗日战争以来，实行民主政治，已成为全国一致的呼声，而且在抗战过程中，全国政治事实上已逐渐走向民主化的道路。在目前抗战的紧急时刻，我们要坚定不移的走民主化道路，完善根据地的民主化建设，为抗战胜利打下坚固的基础。

（一）民意机关的建立

边区在初创时就一直在开展民主化建设，但是由于现实条件的限制，不能普遍采取普选的手段，但是它一开始，就已经最大可能的表现了民主的精神。边区临时行政委员会是由全边区军政民各阶层各党派各种族的代表选举起来的，按照代表大会的政治问题决议案的规定，“依据国民政府已颁布的法令，在边区全体人民的积极帮助下，执行了乡镇或村一级的政权的民选的运动，而且各级政权机构在‘边政会议’、‘县政会议’等形式下，确定了政民的关系，给予民意以申达的机会”[9]，并成立村选委员会，进行村务工作。同时，召开村民大会，它不仅是村的最高民众参政机关，同时也是村务治理最高权力机关。通过这几种民意机关的建立，边区地方政权的民主基础，初步的确立了。这一伟大尝试的成功，极大地调动了边区广大群众的抗日热情，使边区政权在人民群众的拥护和支持下得以不断的巩固壮大。到1938 年10 月，在边委会以下，“已拥有2 个政治主任公署、8 个行政督察专员公署及72 个县政府”，并且实现了边区政权在组织机构上和地域上的统一，形成了集中统一的抗日民主新秩序[2]。

为建立真正民意机关，实现村政权的民主化的道路上，所做工作最具体，而计划较周密者为平山、唐县、曲阳等三县。他们首先“决定成立民选的领导机关，共同组织宪政民选促进会，区民选促进会，以及村民选举筹备会等来领导、推动筹备选举事宜。”[10]从基层做起，反映广大群众的意愿，聆听他们的心声。以保证民主建设真正深入人心。这些无疑是边区执行民主政治中的重大成绩与收获，也是使边区各级政权更进一步走向民主化的必要保障。

（二）村长选举的开展

为了充实村级政权机构，改选村长的普选运动便应该是一个广泛的、深入的群众运动。在改选村长运动的过程中，要做好周详的准备，根据政府颁布的选举法，积极进行普选宣传运动，严格预防任何贿选的办法行为，“不能让一个实行政令的政权机关失去了成为政权的效能，更不能让他残留着旧的官僚气味，以及贪污腐化的现象”[11]。此外，在军事上敌强我弱，“有些地区在抗日村公所内设立敌人员，如伪村长、联络员，有的在抗日村公所之外设有应敌组织，如维持会、伪村公所等”[12]，这就更需要选举出真正代表民意的村长，带领群众，群策群力。

从1940 年2 月8 日到3 月20 日，整个晋察冀边区都卷入在村选的浪潮中，“单只晋西二十个县中，就有6470 个村庄正进行村长选举。在曲阳、唐县的乡村村长普选运动都全面展开起来。”[13]唐县地区开展了轰轰烈烈的试选工作，公民热烈的参选。“85%以上的公民都积极参加，西赤81%，安庄92%，马庄82%”[14]，各村都选出了为广大群众所拥护和爱戴的代表。通过村长的普选运动，引起了这几个县对参政选举的热情，过去没有实现民选的村庄，例如灵寿、阜平也已普遍实现民选，并选出了对人民有益的村长领导全村事务，此4 个县的普遍民选带动了整个边区的村长选举大力开展。轰轰烈烈的民选运动使边区群众的民主意识增强，更多群众投身到抗日的大军中去，为抗战胜利增加了有生力量。

（三）“三三制”下的团结

边区村政权在“三三制”的基础上进行的改造，是边区民主建设的又一大发展。“三三制”的实行，是最适合于抗战的共同需要的，是最易于激发广大人民抗战的自觉心与责任心的。“三三制”要求党外进步分子占三分之一，因为他们联系着广大的小资产阶级群众，在抗战中坚持三三制原则，对于争取小资产阶级等其他势力有着很大的影响。

村建设在“三三制”的环境下开展，既不主张共产党人的一手包办，同样也反对汉奸投降派对政权的窥探。在1942 年的村政权改革上，特别强调出，统一战线的民主政权是最广泛的民主政权，是调节各抗日阶级内部关系的合理的政治形势，必须坚决的、认真的、普遍的实行，“没有最广泛的民主政权，各抗日阶级的利益就不能兼顾，不能团结”[15]，这次的村选就是要实现最广泛的民主的村政权。“除共产党员和基本群众之外，还吸收了一些地主士绅，上层知识分子和喇嘛、阿訇等宗教界各族各界人士参加。”[16]这样，既保证了基本群众优势更加巩固，也使党加强了对各级政权的领导，又使党外群众的比重，特别是中坚分子的比重显著增大。从而使边区政权的民主基础和社会代表性更加广泛，更加具有统一战线性质。在陕甘宁边区的乡市选举中“三三制”得到了彻底的执行，“平均85%选民参加选举”。表现在入选人的成分上是：“名流士绅占20%，群众团体占40%，共产党员占35%，国民党员占5%。在个别地区国民党员所占比例要比共产党员要高，完全体现了“三三制”得原则。”[17]“在完县、建屏、唐县、定襄、曲阳5 个专区 19 个县，942 个县议员中，共产党员占55.3%，进步分子占26.19%，中间分子占18.5%，有些县份差不多完全达到“三三制”的要求。”[18]

在边区村政权改革的不断深化、民主建设不断完善下，我们取得了可喜的成绩，抗日民主政权扩大，民众参政热情提高，更多的群众参与进抗日的大潮中。民主建设虽有了大幅提高，但是在建设过程中，也有滞后的一面，在开始探索村政权改革时，由于缺乏干部和经验，准备工作不足，群众参与程度低，造成在短时间内民主发展受阻。加上身处抗日战争的外部环境中，我们时刻在同日军进行顽强抵抗，并没有一个好的整体环境，在村政权改革的道路也有很多的不足之处。总的来说，进步还是大于不足的。在改革过程中，广泛采纳各阶层的意见，贯彻“三三制”的执行，在对敌斗争中逐步形成了集中统一的政权领导的新秩序。通过对干部的培养与任用、发动自下而上的民主运动、废除闾邻制等途径，改革政权组织机构，巩固和发展边区抗日民主政权。团结一切可以团结的力量，使边区各级政权真正成为坚持抗战和开展各方面建设的有力武器。

[1]晋察冀边区的村政民主运动[N].新华日报,1939-12-03(四).

[2]张伟良.晋察冀边区政权建设史稿[M].北京:解放军出版社,2005.62,44.

[3]切实完成村级普选运动[N].晋察冀日报,1939-02-05(四).

[4]中共中央书记处编.六大以来[M].北京:人民出版社,1980.

[5]关于边区村选和村建设的几个问题[N].晋察冀日报,1941-02-04(一).

[6 晋察冀边区行政委员会关于民国三十一年度村选及村政机构的指示[N].晋察冀日报,1942-03-07(四).

[7]谢忠厚.晋察冀抗日根据地史[M].北京:改革出版社,1992.97.

[8]梁丽辉.从村选看村政权的嬗变——以抗日战争时期晋察冀边区为例[J].唐山师范学院学报,2008,(4):105-107.

[9]巩固晋察冀地方政权的民主基础[N].晋察冀日报,1938-09-08(一).

[10]晋察冀边区的村选举[N].新华日报,1940-04-19(二).

[11]加紧宣传与推动村级普选运动[N].晋察冀日报,1939-01-30(一).

[12]冀中行署.关于村政权组织问题(1943-8)[Z].河北省档案馆,档案号:5-1-350-1.