高校内部控制问责机制搭建的思路探讨

2015-08-15贾云龙

行政事业资产与财务 2015年15期

贾云龙

（对外经济贸易大学北京 100029）

目前，高校资金来源除了国家的财政拨款外，还包括社会集资捐赠、银行贷款、在职研究生培养、各类办班培训收入等，资金的支出包括：教学科研支出、学生事务支出、后勤教辅保障支出、物资采购支出、基本建设支出等。由此可以看出这对高校内部控制提出了更新、更高的要求。

2014 年1 月1 日《行政事业单位内部控制规范（试行）》正式实施，作为行政事业单位的重要组成部分，为了合理保证高校国有资产的安全完整、提高资金的使用效能、有效预防贪腐行为、提高高校办学的效率和效益，加强高校内部控制建设十分必要。

一、我国高校内控制与问责制的关系

（一）问责制是内控制有效落地实施的前提和保障

问责机制以事中督促和事后惩罚为侧重, 不仅敦促权力行为主体主动积极地履行自己的义务和职责, 而且通过一种有力的外在干预, 即对权力行为主体履行职责的质问,敦促其不断修正偏离权力正确运行轨道的行为,采取修补性的措施以防止事后消极性事态的发生。通过影响内部控制行为人的动机、德性和功利,进一步对制度的开展和落实效果产生影响。因此问责制对内控制的开展有着良好的重要意义。

问责机制与其他各种控制方法共同作用于高校内控制，在高校实施内部控制过程中，问责机制在内部控制活动中发挥的作用,主要体现在以下几个方面:（1）明确内部控制中各环节的问责主体,可以防止内部控制无人实施，无人负责的情况发生。（2）明确对内部控制的问责范围的规定,可以减少内部控制不作为情况的发生,让消极不作为的内部控制人员认识到履行责任的重要性和必要性。（3）在高校内部控制可以让内部控制中相关负责人员更加明确自己的职责范围和相关的被问责标准，能够减少由于主观过错而导致内部控制失效的情形。

（二）问责制是高校内控制的有机组成部分

1.问责制是内部控制的有机组成部分

搭建内部控制时应该强调问责制的重要性, 使问责制在内部控制中发挥作用。高校在搭建合理有效的内部控制体系时强调问责机制，将问责机制思想融入其中,有利于将责任意识渗透于高校的管理理念中, 培养和塑造员工良好的责任感，促进实现内控制目标。

高校内部控制中明确各环节的问责主体和客体, 界定内部控制中的问责客体的职责权限, 执行严谨的问责程序, 可以显著提高内部控制活动实施效果。通过高校不断探索如何加强内部控制的管控行为, 促进内部控制活动真正发挥效用。高校内控制与高校问责制不是对立的，而是协调统一的整体，二者的控制目标在本质上具有高度一致性。

2.问责制是对内部监督的重要补充

内部控制中的内部监督部门在履行职责中有时有消极不作为的情形, 加强问责制可以减少这种不作为情况的发生,使内部监督部门充分发挥自己的主动性,更好的发挥内部监督的作用。

二、我国高校内部控制建设过程中存在的主要问题

（一）高校内部控制环境存在薄弱环节

由于高校内部编制有限，人员紧张，岗位安排不合理，存在一人多岗，不相容岗位兼职现象，有些关键岗位工作人员不具备相应的资格和能力。

（二）缺乏完善的高校风险评估机制

现阶段国内高校没有针对风险构建一套完善的风险防范识别体系，正是因为缺乏对风险的充分评估，也不能预先制定出风险防范的对策，这也与高校风险意识防控的意识薄弱有关。

（三）控制活动的执行力不足

即使高校制定了完善的内控制度，但如果没有强有力的执行力度的话，制度就成了一纸空文，毫无约束力，更谈不上实现内控目标。内控制活动执行乏力不足主要体现在以下几个方面。

1.内部控制建设不完善

虽然2012 年11 月财政部发布了《行政事业单位内部控制规范》，并于2014 年1 月1 日起正式实施，但是目前我国相关部门尚未颁布系统、完整的高校内部控制规范指引。有些高校经济活动的决策、执行、监督没有实现有效分离，权责不对等。

2.资产管理松懈

一些高校没有问责机制，资产归口管理工作不够到位，这些因素都制约着资产管理工作的有效开展。在资产管理过程中，资产记录、资料保管等环节存在工作漏洞，很多重要资料在遗失或损坏后很难再重新修护。此外还存在长期没有对资产进行清查盘点，对账实不符的情况不及时进行处理，导致固定资产流失，浪费、被盗、毁损等不正常现象。

3.预算编制不科学、执行效果不理想

目前高校没有对各部门预算负责人和审批人建立有效的“问责”制度，使得预算编制和执行情况都不理想。有些预算项目的指标还未能做到细化分解，缺乏各部门之间的沟通协调和联动机制，导致预算调整频繁，变动较大。

4.支出环节授权审批不当，缺乏有效监督，导致费用支出会计审核形同虚设

目前高校的经费支出虽然建立了比较完善的会计审核制度，发生支出事项时按照规定审核各类凭据的真实性、合法性，但是依然存在使用虚假票据套取资金的情形，只要财务主管领导签字，就予以报销，导致费用支出会计审核制度形同虚设。

（四）高校内部信息沟通不畅，导致质量不高

自上而下的信息沟通缺乏及时的反馈，上传的信息得不到上层主管领导的及时反馈意见，影响学校各项管理工作的顺利开展；自下而上的信息沟通主要存在着信息不完整、汇报不及时，不公开等问题，上层领导很难有效的掌握各项任务目标的完成情况。高校内部同级不同部门的横向管理层之间各自为政，互相推诿、事不关己、不管不问，导致管理效率低下。

（五）高校内控监督发挥作用有限，存在“真空地带”

我国高校的内部审计部门大都挂靠在纪检监察部门,导致内部审计机构设置、人员配备和工作不具有独立性、权威性，对少数实权群体监督失效，存在内控监督的“真空地带”。

三、以问责机制为导向从高校单位层面和高校具体业务活动层面搭建内部控制体系

（一）强化问责机制，完善高校单位层面内部控制搭建

（1）结合高校办学目标和发展规模，扁平化组织结构为改革方向，减少管理层次，加大管理幅度，强化部门之间的协调配合。(2）根据内部控制要求，组织机构的设置必须符合相互牵制的原则，严格执行决策权、监督权、执行权的分离制度，实现职能间相互制约机制。（3）通过加快推进学校章程制定工作，在制定的相关章程中明确学校内各主体的权力与责任、各组织机构的组成、职权、决策议事规则等，进一步完善对相关责任人的问责机制,奠定问责机制实施的基础。（4）高校通过对校徽、校旗、雕塑等标志物的设计，通过对校门、教学楼、图书馆等建筑的建设，将高校理念融入到校内物资层面，充分体现高校文化。高校通过传承独具特色的校风、校训，形成全校师生共同拥有和追求的价值观、道德观，建设高校精神文化。

（二）以问责机制为导向搭建高校具体业务活动层面的内部控制框架体系

事后针对高校经济活动业务层面在工作中出现的问题，就责任问题对负有责任的相关人员、领导干部进行同体或异体问责。问责主要围绕：一是根据业务活动内容特点和管理要求提炼的内部控制目标；二是确定的关键控制环节或关键控制点；三是针对关键控制环节或关键控制点制定相应的控制措施进行问责。重点关注下述预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制等业务活动的否定结果，根据存在的管理不到位,工作不作为；滥用职权、独断专行、决策失误、导致发生损失的程度，确定问责结果和承担责任的方式，如：公开道歉、责令做出书面检查；通报批评、公开谴责、诫勉；引咎辞职、责令辞职、免职、撤职；给予行政处分、承担法律责任等。问责制追问责任人的一切责任, 而不是简单地把问责制看成是高层管理人员对某个下属员工已发生的具体过失进行追究并给予惩罚措施。

1.强化预算编制的管理与监督

在预算编制时，应当重点监管是否在编制开展过程中实现了各个部门的充分沟通，每项预算内容是否都在批复额度的范围之内，执行情况如何，并强化对超预算等问题的监督，确保决算的真实可靠。

2.重点关注收支管理情况

注关收入是否实现归口管理，是否及时向学校财会部门提供国家相关行政管理部门关于收入的批准、批复、备案等有关文件；是否建立健全授权审批制度，按规定的权限和审批程序办理收付业务，支出事项是否存在使用虚假票据骗取资金的情形，尤其是在实行“一支笔”审批情况下更需要授权的规范、严格执行资金收付制度。此外还需要着重对以下业务采取相互分离式管理办法：（1）会计和出纳，出纳人员仅需负责自己职责范围内的工作，不能兼如会计档案保管、稽核、费用支出、债务等内容的记录工作；（2）会计要和审计工作相区分。（3）支票和印章的保管工作需要实施分离（4）支票的审核工作与签发工作需要实施分离制，支票签发只能由出纳负责。（5）银行的印鉴、财务章、人名章等都不能由一人保管，绝不能一人负责支付款项所有印章的保管工作。

3.强化采购的管理与监督工作

高校需要对采购人员、采购资金范围、采购方式、采购目标、采购流程等采购活动相关事宜的执行情况进行监督与管理。并严格进行档案的保管工作，同时对采购中的各个环节进行完善记录，实施全面的登记以及信息化管理制度，保证如果采购中的某一环节一旦出现问题，能够找到根源，找出问题原因与责任人，追究责任。在这一工作过程中需要对以下工作内容进行分离式管理：（1）采购的批准与经办工作需要实施分离制度。（2）定价以及供应商选择的工作需要分离。（3）采购和验收工作需要分离。（4）付款的审批和执行工作需要实施分离制。（5）采购、入库登记以及相关的记录工作需要采取分离制度。

4.重点关注资产管理情况

关注是否按照国有资产管理的规定配置、使用和处置资产，明确使用责任。关注是否实现资产归口管理；对存在长期没有对资产进行清查盘点，对账实不符的情况不及时进行处理，对固定资产流失，浪费、被盗、毁损等不正常现象是否及时进行处理。

5.强化建设项目的监督与管理工作

在项目立项阶段绝不能将可行性研究工作做得浮于表面，应当深入开展这一环节。造价工作环节要对概预算的编制进行科学监督与分析，观察是否在定额范围内。在项目招投标过程中一定要杜绝暗箱操作以及私下贿赂等不良行为，确保招投标的真实性。在建设过程中要强化工程的监理工作，项目资金必须保证到位，防止截留、挪用以及套取等各类挤占项目资金的恶性问题。在竣工验收过程中必须保证验收工作的科学规范，严格把关，并依照相关规定保管项目档案，及时进行移交。

在建设项目管理工作这一环节中需要对可行性研究工作和决策实施分离制；概预算及审核工作实施分离制；工程概预算的审核与编制需分离；项目实施与款项的支付以及决算和审计，以上工作都要分离实施。

6.强化合同管理工作

严格进行合同的归口管理工作，防止出现合同漏洞以及遭受欺诈等情况。对合同的拟定、审批、执行等环节的职责、程序和要求需要明确。

此外在合同管理中，需要对以下内容实施分离制管控：（1）合同签署与确立条款的工作需要采取分离制。（2）条例确立需要和法律咨询相分离。（3）合同谈判以及定价需要实施分离制。（4) 合同的审计要和以上的工作内容都进行分离式管控。