县级政府推进政府购买服务的思考——以宜昌市夷陵区为例

陈俊玲 段万兵

（宜昌市夷陵区财政局 湖北 宜昌）

一、探索与实践

近年来，宜昌市夷陵区将 政府购买服务 作为加快政府职能转变、加强和创新社会管理的重要措施，2014 年全区政府购买服务金额达到8900 万元。

1.强化项目对接

一方面，坚持 先易后难、先点后面、逐步推广 的原则，采取 部门申报、专家评审、政府审定 的方式，将与人民群众利益攸关、社会关注程度高、社会基础较好的公共服务项目，逐步纳入政府购买服务范围。另一方面，按照政府采购法等相关规定，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购等方式，从具备条件的社会力量中选择承接主体，并对承办主体实行动态管理，优胜劣汰。

2.强化预算统筹

各部门、单位购买服务项目计划随同年度部门预算一同编报，按规定程序批复后组织实施。政府购买服务支出原则上严格按照现行预算管理办法，先编预算后支出，严格执行政府采购、集中支付制度，确保资金安全规范使用。对突发性应急事项，经区政府同意后可以先确定承接主体，再按照财政专项资金管理规定和 一事一议 原则，专项研究确定资金规模和来源。同时，出台有利于公平竞争、事业发展的多项扶持政策，有效调动社会力量参与社会事业的积极性，引导培育壮大社会组织，提升服务能力。

3.强化过程管理

一是对已实施的 政府购买服务 项目均采取合同制管理办法，对双方的权利、义务，服务要求和违约责任等都做出了明确规定。同时，采取了严格的考核措施，制定详细的考核方案和考核细则。二是对购买公共服务程序，财政全程参与监督，严格落实财政财务各项规定，确保流程公开、透明、规范。三是主动将政府购买的公共服务项目资金列入同级预算审计和财政监督检查范围，实行重点审计或专项检查，确保预算资金规范管理和合理使用。

4.强化绩效监控

一是监察、财政、审计等职能部门通力协作，对政府提供资金、社会组织承包服务、合同关系实现、社会组织独立决策、独立运作、承担责任等方面进行跟踪检查，并对实施过程中发现的问题及时进行整改。二是合同期满后，对政府购买服务项目实施情况进行绩效评价，评价范围包括购买主体购买服务的财政资金使用绩效和承接项目的社会组织服务绩效，评价结果向社会公开，作为资金支付和以后年度预算安排工作及继续选择承接主体的重要依据。

二、面临的困难与问题

1.政府动力不足，不想买

县级党委政府和部门领导习惯于政府直接提供服务的传统思维和行政模式，没有准确厘清政府、市场和社会之间的关系，缺乏发挥市场力量改善公共服务、推进社会治理创新的责任担当和改革魄力，把政府购买服务作为应急 之策, 拾遗补漏 之举,导致政府购买服务工作研究不够、指导不力、进展缓慢、社会公众认知度不高。

2.服务主体薄弱，没人卖

一是长期以来，地方政府一枝独大，对社会组织的培育和发展存在着复杂和矛盾的认识，更谈不上有针对性的扶持，社会组织生长和发展处于 犹抱琵琶半遮面的尴尬境地，导致天生发育不良。二是许多社会组织自身力量较为薄弱，制度不健全、行为不规范、自律作用不够，自主性、自治性和服务性较差，难以按质按量承接政府的公共服务。三是部分行业协会和社会组织与政府和主管部门有着千丝万缕的联系，不利于公平竞争。四是个别社会组织把主要精力集中在盈利方面，甚至出现了欺诈或腐败现象，导致民众对社会组织的信任度不高。

3.购买力度不大，买的少

一是政府购买服务与财政预算管理的衔接不到位，有的县级财政还未将政府购买服务所需资金纳入公共财政预算框架之中，临时性、应急性的色彩较浓。同时，政府购买服务 还未被列入政府收支分类科目，具体支出分散在业务经费、人员经费、三公经费等支出中。二是目前政府部门在购买服务方面做得较多的是将部分职能转移给相关的行业协会，向行业协会支付一部分经费，其次是向社会组织购买社区服务，而在医疗卫生、文化教育、扶贫济困、环境保护等公益活动领域的购买服务尚不多见。三是受益对象以工商企业、城镇居民为主，而农民工、流动人员、下岗工人等弱势群体受益较少。

4.制度建设落后，买不准

《政府采购法》对政府购买服务无限制性规定，政府购买服务可在《政府采购法》制度框架下进行。但目前多数购买服务仍属于政府有关部门与相关社会组织直接协商或委托的结果，真正通过公开招标挑选承接公共服务社会组织的不多。同时，服务作为一种特殊商品，大多具有无形、成本不确定、周期长、专业性较强等特点，特别是公共服务项目，不仅要考虑服务项目本身的管理和操作特点，还要涉及社会评价、社会效益，复杂程度较高，需要专门配套政策制度及时跟进，才能保证政府购买服务工作顺利进行。目前，采购服务范围 和 服务标准 严重滞后，国内尚缺乏统一的采购公共服务名单范围，什么服务可以采购、什么服务不能采购，各地自行其是，采购服务的评价标准也没有统一、缺少量化指标、操作性不强。

5.监督管理不严，买不好

一是在购买公共服务的审批和落实过程中，绝大部分还没有通过政府采购公开招标的方式来实施。由于缺乏公开竞争、购买双方关系不对等，常常出现政府单向主导、滥用职权等问题，资金管理问题突出，违规、垄断、暗箱操作、逆向选择等现象多发。二是政府在与社会组织签署购买服务合同时，虽然也包括了评估与监督内容，但科学性与针对性不足。特别是在购买服务的价格评估上缺少标准、随意性过大，事后对社会组织公共服务水平与质量的评估也失于空泛与粗疏。三是独立的第三方评估和监督机构也基本没有建立起来，缺乏完善的监督和评估机制，使得一些社会组织在提供公共服务时有机可乘，以次充好，导致公共服务品质下降。四是现有评估体系对服务对象的意见重视不够，缺少以服务对象为主体的绩效评估。

三、对策与思考

1.转变行政理念，确保 有人买

一是推进现代治理。政府不可能大包大揽社会管理和公共服务，必须改革政府投入方式，推行多元化的公共产品供给模式，建立政府与社会组织平等合作、相互尊重、优势互补的多元共治模式。二是明确政府职责。政府要从公共服务直接生产者向间接提供者的角色转换，工作重心转移到了解公民公共服务需求、制定公共服务发展规划、确定公共服务标准、加强监督管理等方面。三是强化政府责任。政府财力取之于民，要站在公共利益的角度行事，明晰服务项目的要求、期限以及效果，并且对项目的实施进行监控，防止低效率和欺诈行为。

2.扶持社会组织，确保 有人卖

一是推动社会组织登记管理制度改革，降低准入门槛，简化登记手续，使大量民间发起的社会组织获得合法身份，促进社会组织大发展。二是大力拓展社会组织发展空间，坚持在社会组织能够有效提供的公共服务，原则上不再设立新的事业单位，不再增加新的事业编制，以此来 倒逼 政府各部门转变职能，向社会购买服务。三是建立扶持发展机制，积极制定财税扶持政策，为初创期的社会组织提供免费的办公场地、办公设施、小额补助、能力建设、组织架构、战略规划等服务。

3.强化制度建设，确保 买的对

一是国家要加快完善现行的《政府采购法》，把政府采购的范围扩大到向社会组织购买的公共服务。加快研究制定政府购买社会组织公共服务的指导性目录，明确政府购买社会组织公共服务的标准、种类、性质和范围。二是县级政府要履行好制度设计职责、购买监管职责和绩效评价职责，结合实际研究建立政府购买服务的项目立项、经费预算、信息发布、招标方式、项目管理、绩效评估等长效配套机制，将购买、委托、评估、认证、问责等诸环节纳入相应的法定程序。三是社会组织要加强自身建设，健全内部规章制度，完善内部治理结构，提高专业人员素质，切实增强承接服务项目的能力。

4.强化资金保障，确保 有钱买

一是要加大政府购买服务经费的统筹力度，在公共财政预算中增加对购买公共服务的专门预算，将政府购买服务经费列入部门预算项目支出，细化到具体项目，并将 购买公共服务 作为财政支出经济分类科目，使之向规范化、制度化方向发展。二是除了以政府财政资金支持为主之外，还应探索多元化筹集资金渠道，努力加大社会公共服务方面的投入，保障购买公共服务的长期可持续发展。三是立足本地市场状况和实践基础，因地制宜拓宽政府购买服务范围，将发展比较成熟、竞争比较充分的服务项目纳入政府购买服务范畴，并根据公共服务的特性有针对性地选择购买模式，进一步积累经验。

5.强化监督评价，确保 买的值

一是绩效评价。将政府购买服务纳入预算绩效评价的重要内容，制定科学细化的绩效评价指标，建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。评价结果向社会公布，并作为是否停止购买、是否全额付款、是否继续购买的重要依据。二是动态监控。建立政府购买社会组织服务的事后查询和动态监控平台，引入专业的第三方监督，及时发现问题、追究责任、采取补救措施以规避和降低各类风险。三是联合监督。建立财政、监察、审计等部门联合监督检查机制，加强对政府购买服务的全过程监督。特别是要加强资金使用监管，防止资金被挪用、截留、侵占等，杜绝设租、寻租等贪腐行为。