加快法制建设 提升行政事业资产监管水平

孙卫国

（安徽省财政厅 安徽 合肥）

一、两令 的现实局限性

随着公共财政改革的不断深化，当前行政事业单位国有资产管理工作面临着许多新情况、新问题，而两令 发布已近10 年，其出台时的背景和依据现在已经发生重大变化，其管理的内容及方式方法等方面已能不适应新常态下财政管理工作的要求，逐渐暴露出弊端和不足之处，已影响到行政事业单位国有资产管理工作的全面推进，具体体现在以下方面：

1.规定级次较低，权威性不够

从法律级次来看，两令 属于财政部的部门规章，与法律法规相比地位偏低，以部门规章的形式来管理和规范庞大的全国范围的行政事业单位国有资产管理工作，显然权威性不够，严肃性不强。特别是与企业国有资产管理依据的《企业国有资产法》比较，无论在管理方式、方法还是在管理手段、要求以及管理约束、处罚等方面，明显处于劣势，这就在一定程度上造成行政事业国有资产管理制度不够健全、监督制约机制不太完善，行政事业单位在占有、使用国有资产过程中存在安全隐患、资产配置不公平、资产使用不太高效和资产管理比较薄弱等问题。

2.机构职责交叉，职能不明晰

虽然 两令 明确了各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理职能，但实际工作中，政府机关事务管理部门也承担了机关资产管理职能，特别是国务院《机关事务管理条例》发布后，具体明确了政府机关事务管理部门在机关房产、土地及公务车等资产管理方面的职责，这就导致各级财政部门与政府机关事务管理部门之间在资产管理中存在职责交叉、职能界定模糊等问题，出现相互扯皮、相互推诿等现象，不利于行政事业单位国有资产管理的开展。

3.管理要求不高，适应性不强

十八大以后，中央在全国范围内开展了群众教育实践活动，坚决反对 四风，出台了八项规定及六项禁令等一系列规章制度，特别是中共中央、国务院《党政机关厉行节约反对浪费条例》更是对党政机关的国有资产管理提出了更严格的管理规定，但 两令 在管理要求方面，比较温和，管理规定也不太严厉，已明显不适应中央的要求，与中央的规定存在一定的差距，适应性不足，亟需修改完善。

4.管理内容较泛，重点不突出

尽管 两令 涵盖了资产配置、资产使用、资产处置、资产监督检查等国有资产管理的全过程，面面俱到，但是其管理的重点并不突出，尤其是随着行政事业单位国有资产管理工作的不断推进，房产出租出借、资产出售及资产收入管理等事项，属资产管理的重点，也是难点，存在的问题相对较多，不太规范，而 两令 对此并没有特别强调，在申报条件上也不太严谨，审批环节上也不够从紧等。

5.管理规定滞后，衔接性不足

近年来，随着各项改革的全面深化和新《预算法》的颁布实施，公共财政框架体系不断丰富，从财政资金的管理层面基本取得了公共财政改革的重大突破，但由于 两令 发布较早，与现行的部门预算、政府采购、非税征管、财务与会计和小金库专项治理等管理制度衔接不上，导致在行政事业国有资产管理方面还缺乏有力的政策支撑和措施手段，制约了公共财政功能的进一步发挥。

二、推进行政事业资产管理的有效手段

1.加快行政事业资产管理立法工作

结合当前行政事业国有资产管理实践，按照 依法治资 的思路，认真做好资产管理顶层设计，紧紧抓住制度 立 和 行 两个关键环节，尽快将行政事业资产管理立法工作纳入 十三五 计划中，以 两令 为基础，着力提升资产管理的法律级次和地位，全面提高其权威性，全力加大其威慑性，全面落实执行力，以行政法规《行政事业单位国有资产管理条例》或者法律《行政事业单位国有资产管理法》等形式进一步加强和规范行政事业单位国有资产管理工作，进一步扩大政策的辐射面和影响力，充分营造资产管理的良好氛围，让全社会更多地了解、理解和支持资产管理工作。

2.明晰资产管理部门的职能定位问题

尽快厘清财政部门与政府机关事务管理部门之间的职责分工，建议从中央层面迅速明确财政部门为行政事业单位国有资产的主管部门，政府机关事务管理部门在同级财政部门的业务指导下，具体承办本级党政机关办公用房、车辆等资产的日常管理工作，定期向财政部门报告所管理资产的基本情况，接受财政部门的监督。财政部门定期对政府机关事务管理部门所管理资产情况进行检查，同时负责向同级政府和上一级财政部门报告资产管理工作情况。进一步明晰资产管理部门的职能定位，就可以有效避免日常资产管理中相互推诿、相互扯皮现象，形成合力，齐抓共管，共同促进行政事业单位国有资产管理工作。

3.充分压实单位资产管理的主体责任

行政事业单位是国有资产具体的占有者、使用者，对本单位国有资产实施具体管理，如国有资产的采购、验收、维修和保养，国有资产的账卡管理、资产清查登记、出租出借及对外投资、资产处置、资产收入上缴等事项。因此，在资产管理中，行政事业单位责任重大，其管理水平的高低，关系到资产管理的质量和绩效，关系到国有资产的安全与完整，是资产管理不可或缺的重要环节，所以，必须进一步强化行政事业单位的主体责任，积极推行单位 一把手负责制 ，层层压实工作目标和要求，切实将国有资产管理工作落实到位，真正做到日常国有资产管理事务有人过问、有人管理、有人督促、有人检查，各司其职，各负其责。

4.进一步突出资产管理工作的重点工作

行政事业单位国有资产管理涉及到资产的各方面，如果管理中面面俱到，重点不突出不仅顾此失彼、难以监管到位，而且效果不佳、难以执行到位。结合当前资产管理的现状，建议进一步突出资产管理工作的重点，对行政事业单位房产出租出借、资产出售、资产收入及事业单位对外投资等管理事项进行全面、统一规范，严格审批管理，优化审批流程，完善审批程序，明确哪类房产不得出租出借，符合条件可以出租出借的房产必须实行公开招租，资产出售必须进行集中处置，遵循市场化的要求，按照公开、公正和公平原则，杜绝资产使用和处置中的 暗箱 操作，实现资产价值的最大化，同时严格 收支两条线 管理，结合小金库专项治理，采取有力措施，加大查处单位隐匿、截留资产收入等违法违纪行为。

5.积极强化与财政其他管理工作的衔接

行政事业国有资产管理作为公共财政的重要组成部分，与部门预决算、政府采购、非税收入征管、国库集中支付、财务规则与会计制度等财政其他管理事项密切相关。因此，要按照 逐步推进、分步实施 的工作思路，强化资产管理与上述财政其他管理事项之间的衔接对接，特别要加强与预算管理、财务管理、绩效考核等紧密结合，实现资产管理信息数据的共建共享共用，积极借助信息化手段，充分发挥资产管理在服务公共财政改革中的作用，不断提高资产管理在公共财政中的地位和影响力。

6.全面提升国有资产的监督管理水平

当前行政事业国有资产管理工作面临许多新情况、新问题，情况较复杂，管理的责任重大，所管理的对象和面对的情形，与以前相比，已经发生重大变化，如果仍固守和沿袭以前的管理模式和管理方法，就资产论资产，片面地、分割地管理资产，既不符合深化行政事业资产管理的需要，也不适应新常态下财政工作的要求，所以要按照党的十八大提出的 完善各类国有资产管理体制 的要求，以改革创新为统领，从理顺管理体制机制、健全制度体系着手，不断进行管理方式、管理方法创新，进一步开阔思路，以 大资产 的视角，全面融入到公共财政中去，进一步建立国有资产监督管理的长效机制，全面提升国有资产的监管水平。

总体上来看，两令 存在的上述弊端和不足之处，已造成制度贯彻执行力不够，使当前行政事业国有资产管理多项工作处于较尴尬和两难境地，如不及时加以解决和完善，维护国有资产安全和完整就会难以落实到位。因此，为积极做好新形势下的行政事业国有资产管理工作，必须与落实科学发展观和厉行节约、反对浪费统筹考虑，在管理理念、管理思路上，在管理方式、管理手段上，要有超前性的意识，着力在模式的确定和体制的设置上把握方向，积极加快行政事业国有资产管理立法进程，全面推进行政事业国有资产管理科学化、规范化和信息化，使资产管理在服务公共财政改革与发展方面显现出更大的作用。