社会组织发展空间拓展:社会建构机制的视角

李程伟

(中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 102249)

一、引言

自1978 年中共十一届三中全会以来，随着市场化取向改革的不断深入，那种国家垄断社会利益资源，并通过科层控制体系对社会成员进行行政性分配(严格意义上说，农村人民公社属于政社合一的基层国家机构)，依借执政党意识形态建构和维持整体利益的传统利益结构，不断遭致解构［1］。广大“单位人”不断从对国家纵向依赖的利益关系中脱逸，而成为能够自主追求利益、能够依托市场和社会进行横向利益互动并获取利益资源的“社会人”，社会生活的私人领域得以出现并快速发展。伴随着人们利益主体地位的逐步确立、利益意识的觉醒和利益资源的丰裕，人们的利益关联意识也在增强，通过自组织的方式谋求和增进利益(私益和公益)的行为不断增多。伴随着经济与社会的失衡发展，社会利益的分化不断加剧，利益弱势与边缘化的人群种类和数量不断增多，从而为慈善类和服务类组织提供了作为空间。在经济转轨和社会转型的大趋势下，一些政府类社团和单位以“有为”谋“有位”，自身角色功能也在向社会组织的方向移转，等等。以上这些方面就构成了当前我国社会组织发展需求强劲和动力充足的背景和脉络。

但需要指出的是，应然的状态并不等于实然的结果。由于受以政治控制为主导的社会组织管理机制的约制，我国社会组织和第三部门的发展空间并不通畅和宽松，社会组织应有的政策倡议、权益维护、社会服务、经济中介等功能难以得到充分发挥，难以为国家治理体系和治理能力现代化提供应有的社会载体和基础支撑。可以说，打破“计划政治”的思维方式，推进社会组织管理的政治控制机制向社会建构机制转变，对于我国社会组织的发展具有现实紧迫性。

二、分析视角

长期以来，受社会历史决定论思维的深刻影响，我国社会治理体制过于强调社会运行规律的客观外在性，强调社会秩序生成的外力作用机制，而疏离了内生于和能动作用于社会的各个主体之间的交互主体性和建构性，从而形成了李景鹏教授所概括的“计划政治”模式［2］。从认识论的角度看，这一模式所隐含的基本思维逻辑就是，政治计划者和领导者可以达到对绝对真理的认识，具备完全的信息处理能力，能够掌握人民复杂多样和动态流变的偏好和需求，从而能够理所当然地代表和表达人民利益，可以毫不含糊地对社会实施单一向度的政治控制。这种“计划政治观”，在当下很多管理者的头脑中根深蒂固，实际上构成了推进国家治理体系和治理能力现代化的深层阻力。人们应当承认的是，除了上帝(如果存在的话)的理性是无限的，人类的理性都是有限的，趋达真理的路径只有相对性和渐进性，对于处于交互主体性和持续建构性的超级复杂社会则更当如此。从这一认识论前提出发，不断解构“计划政治观”，推动社会组织管理的政治控制机制向社会建构机制转型，就不仅具有正当性，而且具有客观必然性。

目前，在我国无论是学术界还是实务界，“机制”都是一个使用非常广泛的概念。与学术上主要探讨社会现象背后两事物之间可能存在的因果关系的解释机理［3］有所不同，实务部门对“机制”的使用主要是指一定社会系统或工作系统之构成单元或部分之间的相互关联、相互耦合及其功能生成的机理、过程和方法。它既不单纯指涉社会系统的构造，也不单纯涉及其工作和运行，而是把这两个基本方面结合起来，研究结构和运行之间的相互影响和相互转化，以及从中体现出的规律性的东西［4］。质言之，实践中的机制概念侧重强调的是一定工作系统之结构与功能之间的转化效应。就转型期我国社会组织管理机制的研究来说，其观察的重点就在于社会组织管理体制与发展绩效之间的转化关系，这自然就要涉及政治控制机制和社会建构机制之间的对比和分析。下面拟对这两类机制做一概括性的比较。

1.思维方式不同。目前我国社会组织管理的政治控制机制，其主导性的思维方式实际上是行政学中的逻辑实证主义，即认为管理现实可以是外在于主体而存在的物化现象，具有客观自然的属性，其规律一旦为决策中心所认识，就可以依赖纵向的权力作用而自上而下地加以推行和实现。诸如强调垂直管理和职业专家支配，基于工具—技术理性的假定而运作，将公众与行政过程隔离，等等，就是这类管理模式或机制的具体特征［5］。与之不同的是，公共行政的社会建构机制在方法论上超越了决定论和逻辑实证主义的预设，而坚持行政现实的多元性、相对性和主观建构性，认为任何社会“事实”都是在一定历史过程中经由众多因素和主体型塑而成，社会生活中不存在绝对的和凌驾一切的真理。在行政过程中，人们经由主体间的互动、沟通和对话来获得彼此的理解，达成共同的观点，就是非常重要的。面对后现代复杂多元的社会现实，社会建构机制主张摈弃单向度的思维，充分发展辩证思考和批判反思的能力［6］。

2.机制界定不同。在计划政治观看来，政治控制机制乃是一套目的预定的、可以实施定向控制的工具性装置，它可以按照决策中心单方面的意志进行设计和建设。在控制机制面前，社会成员只不过是以“刺激—反应”方式存在的原子化个体，在社会秩序生产过程中，它们居于客体地位，而非有机构成的主体。而按照社会建构主义的观点，个体是一个与他者和世界有机关联的自我概念，在与环境的刺激—反应作用的中间环节，存在着异常丰富的机体变量。凭借这一中介变量，个体之间进行主观互证的理性交往和相互调适，不断进行社会性的自我建构。社会生活的现实就是一定时空条件下众多社会成员能动性地相互作用而产生，但又不能还原成个体行为的涌现现象。其中的秩序生成机制乃是在众多成员的参与中社会性地建构和演化的，其目的也是在社会互动场域中内生的，而非事先可以预定的。其对社会成员的支配效应，就像是完全竞争市场上的价格对买卖行为的决定一样，这是一种由所有市场主体经济活动所产生的系统效应，是一种非定向的控制［7］。这与计划体制对经济行为的定向性的权力控制，具有质的不同。

3.政策路径不同。由于思维方式和方法论的不同，两种机制所选择的政策路径亦大相径庭。政治控制机制认同社会治理通则求取的可行性、外部规划设计与干预的合理性，强调“自上而下”以行政为中心的运作逻辑，倚重行政强制力量的作用，注重社会秩序的价值优先性。而社会建构机制则否认绝对化和外在化的社会治理规律或真理的存在，重视社会现实的主观建构性和相对性，注重社会主体辩证思考、交往理性、商谈实践、协商民主等能力与实践的具体运用，强调“自下而上”以社会为中心和以公民为本位的运作逻辑，倚重公共行动网络的作用，强调秩序的社会内生性和自组织性，注重社会福祉的价值优先性。当行政管理者、专家、政治家、社会团体、顾客和因特殊议题和问题而联合起来的公民之间建立起社会互动和网络，可行的方案被清楚地表达出来的时候，社会问题解决的过程就被创造出来了［8］。显然，这是一种突出社会治理与发展的开放性、包容性和演化性的政策路径选择，相对于目前我国社会组织发展的现实需求来说，也是一种合理的机制选择。

三、路径选择

随着社会转型的持续深化，中国社会的复杂程度愈益增加，不可治理性的危机更加凸显，中央顶层设计提出推进国家治理体系和治理能力现代化，实乃大势所趋。其中，社会组织和第三部门的发展与能力建设，实际上就构成了国家治理体系和治理能力现代化的一个重要的基础层面。传统的政治控制机制对社会主体性的否定和对社会组织发展活力的阻抑，是显而易见的。从行政哲学对社会建构机制的学理认识出发，结合我国实际，有针对性地提出基本思路和政策建议，应当说是有其学术价值和现实意义的。本文拟对此作出概要性的探讨。

1.转变管理理念。在公共行政的社会建构主义看来，公民不仅是公共服务或产品的消费者，也是参与者和合作生产者，更是利益表达者和公权力的委托者。如若只是将其看成是科层体制下权力驱使的被动受命者，或受市场组织金钱诱惑的利益追逐者，则是对公民角色的贬抑和矮化。公民以一定的组织化和社会联结的方式参与社会或政治生活是其在现代政治文明中所享有的基本权利，同时也可以为公共事物治理和公共管理提供多元化的和可供选择的集体行动空间，为真正意义上的公民治理提供真实的和可行的载体。如果人们不能跳出政治控制的思维，认为公民社会只是对现有政体发挥反权力的作用，那么对社会组织的扶持以及第三部门发展空间的拓展就会落空，主体多元、过程开放的公共治理格局的形成就失去了支撑主体和组织基础。因此，树立公民社会观念，转变行政化的控制理念，是推动社会组织发展的第一位的任务。

2.培育具有实践导向的管理者。面对高度复杂和快速变迁的社会环境，社会组织管理之政治控制机制缺乏回应和创新能力的问题格外突出。例如，基于政治控制和“社会维稳”的思路，政府在扶持了慈善类、服务类组织发展的同时，又在一定程度上限制了公民权益保障、政策创制和社会监督类组织的自主生长，这对社会组织生态多样化的发展，势必产生不利影响［9］。由此也可以看出在社会组织发展领域培养和训练实践导向的管理者的重要性，毕竟管理机制的转换及其运行都是靠具体的人来运作的。在公共行政的社会建构理论看来，实践导向(praxis-oriented)的管理者并不是按部就班和例行公事，而是能够以自我反思和自我决定的自觉行动，积极参与和他人的互动，能够敏锐感知自身行动的道德结果，更加关心当事人的感受和公共利益，从而通过主体间实践的相互联结来推动管理现实的改变［10］。如果第三部门领域相当一部分管理者具备这种辩证思考和自我批判的能力，那么社会组织发展空间的拓展就具备了坚实的基础。

3.开辟社会组织监督的公共行动场域。在目前登记管理部门和业务主管部门双重管理体制下，由于在民政部门登记注册的组织在全部社会组织总量中只占有较小比例，这就把绝大多数社会组织推到了非法存在、违法活动的处境，这些组织也易于脱离政府部门的监管视野。即使那些经过官方登记的组织，由于受双重管理体制的束缚，其自主性弱化、行政色彩强化的特征也十分明显，这反倒使其丧失了自主发展的空间［11］。从公共行政的社会建构理论视角看，开辟社会组织监督的公共行动场域是解决这一问题的合理选择。具体地说，就是为与社会组织事务相关的各个利益相关者和行动主体提供一个互动、对话、质询、辩护、论证等的话语空间和集体行动空间，更好地实现对社会组织的规范监督，从而更好地促进其健康发展。例如，在社会组织自身运行和发展过程中，应允许和鼓励公民参与到组织战略规划、重大决策制定、绩效评价之中，并通过举办公民听证会、发展研讨会等形式，实现与公民的协作、对话和意义建构，使公民由外部刺激的被动者，变为组织发展的主动参与者［12］。这实际上是社会建构思维应用于组织发展机制的具体体现。同时，加强政府之外第三方监督和评估平台和空间的开拓也很重要，它可以本着利益中性和立场中性的原则，更加专业和更具规模效益地搜集、整理、分析信息并进行科学合理的评价;获其肯定的社会组织不仅可以避免因其他组织丑闻而失去社会信任，还可激发自身改进组织绩效和治理以获取更多外部捐赠与支持的动力。另外，在社会组织监督行动场域，充分发挥媒体、捐赠者和其他社会组织和社会代表者的利益表达、信息披露和分析论述等作用，对于净化发展环境和拓展发展空间，也是非常重要的。在社会组织监督之公共行动场域建构中，政府部门应当充分发挥好支持者、协调者和教练员的角色，而不是高高在上的唯一监控者。

4.以制度创新推动社会组织能力建设。如前所述，我国第三部门发展空间拓展是靠多元行动主体交往互动、分工协作、资源互赖、网络化治理共同实现的。其中社会组织自身是无可替代的重要一元，其组织绩效和活力大小本身就是第三部门发展空间大小及通畅与否的微观标识。这自然就涉及如何以制度创新来推动社会组织能力建设的问题。组织外部制度建设涉及的方面较多，诸如变双重管理为登记管理、提高立法位阶并统筹平衡行政性立法与民事性立法、加强地方立法支持、加强财政税收扶持、拓展政府向社会组织购买服务渠道及机制，等等，这些都是社会组织可持续发展必不可少的基础制度结构。从社会组织内部制度建设来说，关键之处是要建立好理事会的议事规则、理事会的民主参与机制、监事会工作制度、管理制度的公开讨论和履行各项制度的监督和评估等，落脚点是形成一个规范合理的社会组织治理结构，为社会组织的可持续发展打牢基础［13］。

四、结语

第三部门发展是国家治理体系与治理能力现代化不可缺少的一个有机组成部分，现行的以政治控制为主导的管理机制对社会组织发展的不适应性和滞后性越来越明显，实现向社会建构为主导的管理机制转换，具有现实必然性。本文从行政哲学的视角，对比分析这两类机制，认为社会建构机制在方法论上超越了决定论和逻辑实证主义预设，强调管理过程中的主体交往、理性互涉和管理现实的建构性，具备辩证思考和批判反思能力。与强调秩序价值的优先性以及定向控制的政治控制机制不同，社会建构机制强调集体行动场域的重要性、发展与福祉的价值优先性以及非定向控制的机制运行。在上述认识基础上，本文分别从管理理念的转变、实践导向管理者的培育、社会组织监督集体行动场域的开辟、以制度创新推动社会组织能力建设等方面，对当前我国社会组织管理之社会建构机制，进行了政策设计和探讨，其对政府部门职能的要求是“管理与服务并重、寓管理于服务之中”。

从学理上说，社会组织应当属于人们通过交往互动、商谈对话、主观互证和相互调适等，持续地进行意义建构和公共性建构，来生成组织目的并实现组织目的的公共场域。这是人们通过平等交往和互动追求意义、建构意义并实现意义的组织空间。按照哈贝马斯的观点，它们的独立存在和发展可以平衡性地纠弊国家官僚体系的权力和市场经济体系的货币对生活世界的殖民化。对于当下的中国来说，的确存在着一个社会组织向国家的政治空间和市场的经济空间反向拓殖的权利主张和需求。一个主体多元、过程开放、理性互涉、网络化运行的，能够推动第三部门规范管理与发展的社会建构机制的形成过程，同时也就是这一权利主张不断实现的过程。在此过程中，公共决策者和管理者有责任对各相关的社会参与主体进行增权和授能，有责任推动这一机制形成并维护其良性运行。

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［2］李景鹏.关于推进国家治理体系和治理能力现代化:“四个现代化”之后的第五个“现代化”［J］.天津社会科学，2014(2):57-62.

［3］周雪光.组织社会学十讲［M］.北京:社会科学文献出版社，2003:15-16.

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［8］［美］全钟燮.公共行政的社会建构:解释与批判［M］.孙柏瑛，等，译.北京:北京大学出版社，2008:75.

［9］李瑞昌.干预式治理:公共安全风险辨识与管理［M］.上海:上海人民出社，2013:108.

［10］［美］全钟燮.公共行政的社会建构:解释与批判［M］.孙柏瑛，等，译.北京:北京大学出版社，2008:107-108.

［11］李瑞昌.干预式治理:公共安全风险辨识与管理［M］.上海:上海人民出版社，2013:108.

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［13］黄浩明.建立现代社会组织体制的路径［J］.中国非营利评论，2014(2):190.