德国地方政府“新治理模式”改革的经验及启示

赵卫卫，李媛媛

(山东农业大学 文法学院，山东 泰安 271018)

地方政府与公民日常生活息息相关，是国家政治架构的重要组成部分。近年来，随着我国社会进入转型期，地方治理中出现了诸如行政效率低下、政府“缺位”与“越位”现象严重、公民参与不足、改革理论与实践结合不够等问题。地方治理现代化因而越来越成为我国政府改革的重要议题，并亟需从国外地方治理中汲取有益的治理经验。20 世纪末的德国同样面临着地方治理的困境，主要表现为组织僵化、效率低下、财政紧缺、参与不足等。为走出困局，德国地方政府进行了一场名为“新治理模式”的改革，对政府组织内部关系进行了变革，并重构了政府与市场、社会及公众的关系，使地方治理绩效有了极大改善。所以，在改革的十字路口，我们不妨重温德国在20 世纪末所推行的“新治理模式”的改革，以期为我国的地方治理现代化提供有益的启发与借鉴。

一、德国“新治理模式”改革的背景

德国地方政府“新治理模式”改革的问世是多重因素共同作用的结果。传统官僚制所带来的组织僵化、效率低下等问题是促成其改革的制度原因，几乎席卷全球的新公共管理运动是其改革的理念来源，而两德统一后所导致的财政压力是迫使其改革的直接动因。

(一)官僚制在德国传统地方行政中的表现及其弊端

传统的德国地方政府采纳了韦伯的官僚制理论，在地方组织建立起了一套严格规范的等级制，并呈现出“纵横交错”的格局:纵向上严格区分上下级，明确界定其权限和职责，上级政府机构对下级政府机构有绝对控制权;横向上又根据工作性质的不同将政府机构分为不同的职能部门。因此，在地方政府机构中，不仅有负责行政性任务的部门，还有为各部门提供人、财、物支持的“交叉部门”。在实际的行政管理运作中，负责执行部门性任务的行政单位往往在受到垂直的上级政府控制的同时，也要受到财政、人事等“交叉部门”的控制［1］110。久而久之，上级容易对下级过度控制，下级则过分依赖上级，政府机构沦为一种政策输出工具，从而造成行政管理的僵化。在地方公共资源分配中，由于长期实行高度集中的官僚制治理模式，地方政府对公共资源的分配形成了一种高度集中的管理模式，这些权威多集中在专业化的中心部门。这种高度集中的治理模式的直接后果就是形成一种“有组织化的不负责任”的氛围，公民对地方政府越来越不满。加之官僚制对政府工作人员能动性的限制，理想的官僚制所想要达到的提高行政效率的目标无法实现，地方政府陷入了效率低下和集权危机的困境，因而传统德国地方治理模式的问题凸显出来。

事实上，在20 世纪90 年代“新治理模式”推行前，德国地方政府为提高行政效率、缓解财政压力，已经进行了两次改革:第一次是20 世纪60年代末到70 年代初由联邦和州政府推动的区划改革，其时，社会民主党初掌政权，试图通过重新划定地方政府疆界来提升国家管理社会的能力。州政府则建立了公共行政学院，用以培养专业的地方政府管理人才，加强公务员的职业能力。这些改革措施在地方政府组织设置和地方人事改革中起到了铺垫的作用［2］114，但是很多改革措施却在1973 年的石油危机中难逃被搁置的命运。第二次是在20 世纪70 年代中期，为了应对石油危机造成的地方财政压力过大的问题，德国地方政府进行了以控制预算、提高效益为导向的改革，并在地方行政中引入“公民导向”。然而由于政府的政策和财政投入不足，改革力度不够，这次改革并没有产生其应有的效果。

经过这两次改革，德国地方治理有了一些改变，但是这些改变并没有触及官僚制的根本，官僚制造成的行政僵化、上级对下级过度控制的问题仍然存在，地方治理改革建议者们并没有找到真正行之有效的解决路径。

(二)“新公共管理运动”:德国“新治理模式”的理念来源

20 世纪80 年代的新公共管理运动是一场国际性的公共行政改革。这场改革之前，世界各国在政府组织上普遍采用官僚制，严格规范等级制，在政府与市场的关系上采纳凯恩斯的主张，对市场加强监管。但是越来越高的社会福利水平和不断发生的经济危机对这种治理模式提出了挑战:一方面是发达国家的社会福利水平越来越高，财政支出压力加重。另一方面是经济增长停滞，通货膨胀，失业率居高不下，民众对政府越来越不满，传统的僵化刻板的治理模式已不能适应社会的急剧变化。为解决这一困境，以欧美等发达国家为代表的一些国家受到新自由主义思想的影响，开始重新界定政府与市场之间的关系，要求减少政府干预，更多地发挥市场的作用;在部分国有产业内推动私有化改革，以市场自发的力量来调整资源配置和经济发展模式。不仅如此，政府内部组织也引入市场化的运行模式，鼓励竞争，以此来提高公共服务的效率与质量。

在国际新公共管理运动开始的前十年里，德国是完全置身事外的，原因有四［3］:一是德国的政治文化中对于公共部门与私人部门的概念和职能都做了清晰的界定与限制，二者适用两套不同的管理理念和规则。二是20 世纪80 年代的德国虽然也遭到了经济衰退带来的危机，但是大部分地方政府财政还处于相对比较稳定的状态，对于改革的需求不大。三是德国传统的政府管理是以韦伯的官僚制理论为基础的，而新公共管理运动是对官僚制的反思和批判，所以地方政府在思想上对新公共管理运动有些抵触。四是新公共管理运动倡导的一些做法，比如外包和私有化的原则，在德国早已存在，因为按照德国政治传统中的“辅助原则”，社会服务主要是由非公共的、非营利的福利组织提供的［1］121，政府在这方面承担的责任相对较小。

从20 世纪90 年代初开始，德国地方政府财政压力越来越大，在统一过程中产生的大量公共开支使公共债务飞速增加。此时，地方政府的改革者们注意到新公共管理运动倡导的“经济有效的行政”理念，将其视为灵丹妙药，并引入了地方治理改革，因此，德国的新治理模式又被称为是“德国版本的新公共管理改革”。

(三)两德统一后的财政危机:“新治理模式”改革的直接动因

真正推动德国“新治理模式”改革的事件是20 世纪90 年代的两德统一。从二战结束就开始分裂的德国东部和西部，经过半个世纪发展，社会福利水平拉开了很大的差距。德国统一之后，为了弥补福利水平的差距，德国政府不得不投入大量的资金来负担起原东德的社会福利开支，统一的成本越来越高，各地方政府陆续陷入财政危机之中。地方政府治理改革迫在眉睫，“新公共管理”运动所倡导的经济有效的行政管理模式引起了地方政府改革者的注意。就这样，以基层治理的市场化为主要原则和方向的“新治理模式”(New Steering Model，简称NSM)［4］改革开始了，其目的在于克服“国家失灵”和“公共管理失灵”的现状。

二、德国“新治理模式”改革的内容与特点

20 世纪90 年代开始的德国“新治理模式”改革是渐进式的，经历了两个阶段。针对官僚制的弊端和财政危机等问题，地方政府自发采取了一系列的改革措施，力图重塑政府组织间关系及政府组织与市场、社会、公民之间的关系。地方政府的咨询机构——KGST 在改革中也起到了关键的作用。

(一)“新治理模式”改革的内容

“新治理模式”改革始于20 世纪90 年代，共经历了两个阶段:第一个阶段主要是通过改革政府组织内部的关系，解决官僚制带来的问题，提高行政效率，满足民众对于公共服务的需要，以实现善治;第二个阶段则是总结前一阶段的经验和教训，进一步改革政府与外部组织、公民的关系。

“新治理模式”改革第一阶段的内容主要包括这样几个方面:

一是在地方权力分配方面，修正以科层制为指导的、越高级别的行政部门拥有越大权力的现状，通过分权来增加中低层行政机构和工作人员的权力，扩大其自主权，减轻上级部门和交叉部门对其工作的制约。

二是在公共行政的理念方面，减少公共行政中的法治主义，转而增加公共管理中的经济导向。在预算制定领域，将行政任务定义为政府部门的“产品”，根据行政目标的性质和数量来决定“产出”，将原有的通过法律规范和财政预算进行简单的财政资源分配的“投入”导向改为根据行政目标及其需求来分配财政资源的“产出”导向。

三是在作为决策机关的议会与作为行政机关的政府关系方面，“新治理模式”强调要通过预算过程的重新设计，增强议会对政府的控制和影响力，以使行政机关更好地履行自己的职责，从而将议会的注意力转移到地方政策制定中去，而不是纠缠于政策执行的细枝末节。

四是在地方政府与社会组织间关系方面，为理顺地方政府与社会组织的关系，“新治理模式”的理论家们提出将地方政府的职责和活动限制在“核心的”功能上，把公共服务提供和公用设施建设等任务交给市场去完成［2］117。

“新治理模式”在20 世纪90 年代进行了第一个阶段的改革，但是由于这一阶段的注意力主要放在地方政府内部结构的改革上，其主要成果仅限于以下几个方面:设立了“一站式办公”服务模式和流线型决策程序，提高了政府办事效率，也提高了公众对地方政府服务的满意度。但是其在成本—效益核算上的努力基本是失败的，在公共行政理念上倡导的“产出”导向也沦为一种财务管理制度，只起到了节省财政开支的作用，并没有达到提高地方的灵活性和加强地方议会的控制能力的目的。

第二个阶段发生在1998 年前后。经过近十年的改革，人们发现第一阶段的措施并没有达到预期的效果，通过总结过去的经验和教训，第二阶段的“新治理模式”增加了新的主题，包括:提出新的核算概念;增加一些公民参与的项目，扩大公民参与;减少政府执行中的管理取向;提出“制度安排与治理结构的多元化”［5］思想，将第三部门、公共实体、私人部门都纳入地方治理体系中来，形成合作型的治理体系;开通电子政府，通过互联网提供更多的服务;招募新的地方政府工作人员，引进人力资源培训管理和评估的新方法，将绩效评估与薪酬支付联系在一起成为新的激励机制，邀请公民参与政府的绩效评估;进行内部服务的市场化试验等。通过增加新的改革措施，“新治理模式”改革的第二个阶段取得了行政成本减少、行政效率提高、公民满意度增加等成效，对于改变传统的行政文化也起到了积极作用。

经过了两个阶段的改革，“新治理模式”改革重新界定了政府、市场、社会组织和民众之间的关系，通过权力下放、引入市场机制、改进预算机制和公共部门的“私有化”等方式，对德国地方治理现代化起到了推动作用。

(二)“新治理模式”改革的特点

由于德国特殊的国情，其地方治理改革有着明显的特点:改革的发起者和执行者都是地方政府;在改革的路径选择上，采用的是介于激进和温和之间的“第三条路径”——渐进式的策略;其改革不是政府内部独立进行的，还求助了专业的改革咨询机构。

1.“新治理模式”改革的决策者是地方政府而非其他层级政府

德国的地方自治起源可追溯至中世纪的城邦自治、1809 年普鲁士的“市镇法”和1919 年的“魏玛宪法”。二战后，德国《基本法》明确规定了地方自治的原则和保障实施的措施，将地方自治作为整个政府制度的一个关键环节。在法律上对联邦政府与州政府、地方政府的权限进行了明确的划分，确定了地方政府作为基层治理主体的地位［6］，只要不违背联邦宪法和州法律规定，地方治理模式的改革，联邦和州政府都无权干预。因此整个地方治理改革过程，都是地方政府自觉发起、自觉进行的。从“新治理模式”改革实施的历程中，我们也可以看出，地方政府改革的动力来自地方财政压力，改革理念和导向是地方政府自发组成的咨询机构——KGST 提出的，改革的实践者是地方政府的工作人员，改革的评价者则是地方民众。

2.改革采用的是渐进式策略，而非激进式策略

在地方治理改革的过程中，有三种路径选择，一种激进式，一种温和式，还有一种就是渐进式。欧洲大陆各国地方政府改革路径的采用分布体现了明显的地域性特点:以英国和瑞典为代表的北欧国家大多采取激进的改革策略，而以法国为代表的南欧国家则采用温和的甚至有些消极的改革策略，位于中欧的德国则采用了南北欧之间的“中间路径”［2］40。这是由于德国在其国家建立过程中形成了渴望稳定的政治文化，渐进式的改革方案不会使民众有强烈的反对心理和抵触行为，可以使政府在保持社会稳定的前提下缓慢而持续地对地方政府治理模式进行各方面的改革，对于地方政府工作人员来说，这种战略可以让他们更加容易接受和从容应对，更好地实现改革的目的。

3.以政府为主体的治理向合作型治理推进

传统的地方治理理念将政府定义为治理的合法主体，虽然公民和社会组织很早就在地方治理中发挥作用了，但是它们在治理决策中的影响是很有限的。“新治理模式”理念指导下的德国地方治理改革重新界定了地方政府、私人组织和公民之间的关系，充分发挥了私人组织、公民的作用。早在19 世纪初，德国地方议会就已经为公民参与提供了方便。到20 世纪60 年代晚期的“参与革命”，公民参与达到高潮，大量的地方性团体兴起［7］，为了回应这种状况，各地方乡镇逐步建立起代表团与咨询建议团，使普通民众有机会参与政策制定过程。“新治理模式”改革则是将公民参与进一步纳入了政府的绩效评估系统，将公众的满意度指标也加入对政府工作人员的绩效考核，将公众的社会服务受益者角色转变为消费者角色。由于德国动荡的历史，以教会为首的社会组织很早就开始自发行动起来提供各种社会服务，社会组织发展相对比较完善，德国的各项法律也规定，在社会服务提供领域方面，社会组织相对于政府享有优先权。在“新治理模式”改革中，地方政府则是将更多的地方政府职能交由独立的私人组织承担，一些地方政府甚至尝试将自身变成一种“联合企业”式的组织。经过“新治理模式”改革，德国地方治理形成了政府、社会组织和公众合作的治理模式。

4.成立了专门的改革咨询机构——KGST

KGST 是德国“社区管理联合会”或者“市政联合会”的简称，成立于1949 年，是在县和乡镇政府推动和支持下成立的，其目的是为了向地方政府提供有关组织问题的对策和建议。其组成人员既有在地方政府中工作的实践者，也有专门研究地方政府治理的专家。由于其成员既有专业的学术研究基础又有地方工作的实际经验，其建议往往能够帮助地方政府解决很多实际问题，从而使该组织在地方政府层面逐渐获得了很好的声誉和极高的权威。在地方政府改革的实践中，KGST 能根据时代背景和地方治理的需要，博采众长，借鉴他国经验，立足本国实际，给出建设性的建议，并随着时代发展而变化。比如自成立之初到20 世纪80 年代，KGST 的建议基本是以官僚制为基础的“古典的”公共管理模式为导向的。而到了20 世纪90 年代，KGST 受到国际新公共管理运动的影响，并将其理念引入德国地方政府改革，在“新治理模式”改革的进程中，KGST又提供了具体的操作建议和对策，对整个德国地方治理改革起到了重要的推动作用。

三、德国新治理模式对中国地方治理现代化的启示

德国地方治理改革虽然比其他发达国家迟到了十年左右的时间，但是依然取得了不错的成效，而且用实践证明了:改革传统的治理模式需要引入市场机制;实现治理现代化也不是地方政府自己的事，需要将公众、社会组织的力量整合起来;改革的目的是为了使政府更好地履行职能，提供高水平的社会服务，提高公众的满意度。随着经济发展水平的提高、社会转型期的到来，我国地方治理也面临着一系列的问题，包括行政效率不高，政府“缺位”、“越位”现象严重，政府财力有限，公民参与不足，改革理论与实践结合不够等。为了更加全面地促进治理模式转型，我们可以从德国的治理改革中汲取经验。

(一)鼓励地方政府进行治理模式的创新

德国四分五裂的历史造就了各地方不同的特色，在地方治理中，联邦政府和州政府很难用统一的标准和要求来对其进行规定，只能从法律上对地方治理进行一些限制和监督，地方治理因而享有很大的创新空间。我国虽与德国历史不同，但是我们幅员辽阔、人口众多，各地有着不同的自然和人文状况，期望通过中央政府来发起对地方治理的改革，由中央直接参与地方治理改革的决策和执行过程也是有相当难度的。所以中央应将部分权力下放地方，改变中央对地方过度控制的局面，使地方有足够的自由来进行治理模式的创新。对于中央政府来讲，在将部分权力下放到地方的同时，要完善顶层设计，为地方治理模式的改革制定系统化的战略规划，确定地方治理改革的原则和方向，完善地方治理的法律法规，肯定和保护地方治理改革的成果。对于地方政府来讲，在进行治理模式创新的过程中，不能盲目照搬其他地区的经验和做法，要结合本地区的实际情况，尊重和保护地方政府所赖以存在和行动的习惯、社会心理，充分发挥传统体制中积极合理的因素，革除其存在的弊病。

(二)重新界定政府职能，充分发挥市场和社会组织的作用

借鉴德国公共服务“外包”和“私有化”的经验，结合我国现在的财政收入和社会保障支出越来越不对等、社会福利支出压力越来越大的现状，为了应对日益增加的社会福利需求，将市场和社会组织纳入到公共服务提供的体系中来也是非常必要的，这样可以改变政府总揽一切的现状，减轻政府的财政和管理压力。具体的做法是，通过政府购买服务等方式，鼓励私人部门和社会组织来负责公共设施建设和公共服务提供的具体工作，使政府从繁琐的具体事务中抽身出来，做好监督和统筹。需要注意的是，政府仅仅是把实际提供公共服务的具体事项让渡给私人组织和市场，而公共服务提供的责任还在政府身上，这就要求政府对公共设施的建设和公共服务的提供进行监督。必须明确一点:政府不是商业组织，其公共部门的性质决定了其必须代表公共利益，承担公共责任。公共产品和服务的生产强调的是效率，而其供应强调的是公平，公共服务和产品的生产不管是由社会组织承担还是由政府内部组织承担，都必须考虑到政府所承担的政治和公共职能。

(三)扩大公民参与

从世界范围来看，“参与式治理”正逐渐成为参与式民主及民主治理新的发展方向［8］。从德国“新治理模式”改革第一阶段的经验来看，缺乏有效公民参与的治理改革无法达到使公众满意的成效。公民参与的发展在地方治理改革中是非常重要的，这就需要发展地方民主，切实保障公民的各项政治权利，鼓励公民参与地方政策的制定和评估，创建良好环境促进公民有效参与。同时，为促进公民参与的有效进行，我们需要改变传统观念，建立参与型政治文化和政治制度，完善相关的制度体系。需要发展电子政务，推动政府信息化建设，保障公民的知情权，拓宽公民参与渠道，增加公民参与的内容，创新公民参与的形式。还要继续大力发展教育事业，提高公民的知识文化水平，使公民都能成为理性的、独立的参与地方治理的人，为我国地方治理的改革提出自己的建议，集思广益，发动群众。

(四)改革需要有专门的理论咨询和支持机构

地方政府治理的改革，不能靠地方政府自己“闭门造车”，必须依靠专家学者们的力量，因为专家学者们的研究一般都具有前沿性，既能够及时把握全球地方政府治理改革的脉搏，又可以从古往今来的经验中提取有益因素。当然仅仅依靠学者的研究还不够，可以效仿德国建立专门的独立的改革咨询机构，吸收高校或者研究机构的专家成为会员，同时将地方政府的工作人员也吸收进来，将理论和经验结合起来。或者地方政府可以联络高校和研究机构，为专业的学术研究人员提供案例和实际调研的机会，同时采纳专家提出改革的合理化建议。也可以将地方政府中出色的工作人员送到高校或者研究机构中进行前沿理论知识的学习，为地方政府治理改革提出更好的建议。

根据德国地方治理改革的过程与结果我们可以看出，不管采取什么样的改革方案，改革都要符合本国国情，符合公民的要求。改革与稳定并非不可兼得，要逐步推进、稳中求进。而且任何改革都不是一蹴而就的，都会产生各种新的问题和情景，要将改革作为常态化的政府机制，鼓励各方人士提出意见，及时制定方案并实施，徐缓图之，这样才能保证地方治理模式更加完善。

［1］［德］赫尔穆特·沃尔曼.比较英德公共部门改革:主要传统与现代化的趋势［M］.王锋，译.北京:北京大学出版社，2004.

［2］［德］赫尔穆特·沃尔曼.德国地方政府［M］.陈伟，译.北京:北京大学出版社，2005.

［3］叶托.二战后德国的地方政府改革:历史阶段与改革议题［J］.中共宁波市委党校学报，2013(3):71-76.

［4］王勇兵.德国地方政府治理及其改革与创新［J］.中国行政管理，2006(10):87-90.

［5］郤继红.德国地方政府公共管理改革新方向:“新掌舵模式”［J］.经济社会体制比较，2005(6):93-96.

［6］王德祥，罗艺.地方治理模式:国际经验与中国的改革［J］.公共经济与政策研究，2014(2):26-37.

［7］林纯洁.德国地方治理对中国改革的启示［J］.学习月刊，2009(2):41-42.

［8］袁方成，丁传宗.地方治理的域外经验:德国Berlin-Lichtenberg 区的参鉴［J］.社会主义研究，2009(4):48-52.