民主党派民主监督多维特性刍议

◎周慧超

民主党派的职能是政治协商、民主监督、参政议政、社会服务及利益的协调与表达、自身建设等，在这些职能中最基本的职能则是参政议政和民主监督。而民主监督作为民主党派的基本职能之一，是中国共产党推进民主政治的有效尝试。中共中央历届领导对多党合作事业十分重视，对党派民主监督的性质、地位、内容和形式等方面均有精辟论述，党的十八大报告和十八届三中、四中全会多次明确提出要进一步“加强民主监督”“让权力在阳光下运行”以及“全面推进依法治国”。这既是对全党的明确要求，也是对各民主党派的诚恳希望。新形势新任务下，依法治国更应该加强民主监督。因此，研究和探讨党派的民主监督问题，正确把握其性质、特性和功能，对于坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚定不移地走中国特色民主政治发展道路非常必要，具有重要意义。

一、民主党派民主监督的政治性与代表性

我国现行的监督体系主要包括党内监督、人大监督、行政监督、经济监督、法律监督、民主监督、舆论监督和一般群众监督。这个监督体系是多样性和多层次的。多样性表现在监督类型有着不同的性质、形式和作用；多层次表现在从中央到地方的各个系统、各级机构和各个部门中，毫无例外地存在并实施着这些类型的监督。中共中央[2006]5号文件明确指出：民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，这就为民主党派履行民主监督职能提供了理论上的指导和政策上的依据，对中共各级党委和各级政府自觉接受民主监督提出了明确要求。

党派的民主监督是一种政治监督。之所以被定性为政治监督，主要是因为：首先，它是与中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度相联系的监督；其次，它是在共同政治基础和共同政治目标上对国家机关及工作人员提出的意见、建议和批评；第三，它是中国共产党和各民主党派以及无党派人士之间政治上的互相监督。不言而喻，在我国政党制度中，中国共产党与民主党派之间的互相监督，特别是各党派对共产党实行的民主监督，鲜明而生动地体现了我国政治生活的高度民主性。自觉而真诚地接受民主党派的民主监督，是多党合作的重要内容。党派的民主监督能够提供一种单靠党员所不容易提供的监督，有利于加强和改善中国共产党的领导、巩固执政地位、提高执政能力；有利于共产党保持清醒头脑，更加自觉地抵制、克服官僚主义和各种消极腐败现象；有利于健全国家政治生活，改进和加强各级党委和政府的各项工作，从而保证我国的政治文明建设沿着社会主义民主方向健康发展。因此，党派的民主监督作为一种政治监督，有着非常重要的特殊作用。

从民主党派的民主监督内容上看，党派的民主监督与其他类型的非权力监督存在很大差异。各个民主党派作为政治组织，在本党派之外，没有领导权、没有立法权、没有行政权。这一方面说明党派的民主监督在建设有中国特色社会主义监督体系中的独特的政治作用；另一方面也说明党派的民主监督是一种高层次的政治监督。这种高层次的政治监督主要体现在是以党和国家的大政方针、重大问题为中心议题，以各级领导机关为具体对象，以调研和会议为主要形式，并依据一定的程序和规则进行。

民主党派由各界中高级知识分子和有一定影响的代表人士组成，其监督具有较广泛的代表性、自身独特的视角和相对超脱的地位，具有层次性高、范围广泛、形式灵活的特点，它与中国共产党的党内监督、人大监督、行政监督、舆论监督、群众监督相辅相成，具有不可替代的作用。党和国家制定路线、方针、政策，政府出台重大措施、安排重要工作，事先都要与人民政协进行协商，倾听意见，接受监督，然后做出决定。而人民政协又以各党派界别的优秀代表为主体，因此党派的民主监督又具有高度的代表性。党派中的政协委员来自社会的方方面面，代表性较广，同时又具有较强的参政议政能力，由这一特定的各党派成员为代表，以共同的价值取向为指导，其实施的监督最能体察民情、反映民意、关注民生。

民主党派的民主监督，通过一定的政治保障，组织具有相当政治素质的党派成员，就国计民生的重大问题，对各级党委和政府及其决策机关形成一定程度的政治影响。履行好党派民主监督的职能，必须注意正确把握监督的性质。党派的民主监督是政党之间的监督，属于民主监督的范畴，是在坚持四项基本原则基础上的、非权力性的具有广泛代表性的政治监督。

二、民主党派民主监督的依托性与融入性

各民主党派虽然具有民主监督的职能，但不能也不宜完全以本党派的名义对某个组织、某级政府、某个系统、某个单位实施监督的行为。换句话说，党派的民主监督职能是依托人民政协这一政治机构，并且融入人民政协的民主监督之中，其职能的发挥是通过人民政协来完成和实现的。这一点需要特别指出。

人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，它是以党派和团体为基础组成的。关于政协的党派性，周恩来同志在政协成立时就指出：“人民政协是党派性的，是党派的联合。”毛泽东在1954年也讲到：“政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关。”《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中明确指出：积极推进人民政协的民主监督，这种民主监督是“参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督”。各民主党派都是中国共产党领导的“参政党”，各民主党派在其各自的《章程》中也是这样定位的。中共中央[1989]14号文件指出：“民主党派参政的基本点是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。”共产党领导，多党派合作；共产党执政，多党派参政。这样也就提出了一个“如何”或“怎样”参政的问题。党派职能的发挥，只能通过或依据政协组织，这是我国民主政治基本格局所决定的。从某种意义上说，没有民主党派的历史与现实的存在，政协这一政治组织也就没有存在的根据和必要了。众所周知，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度，这一被载入宪法的基本政治制度把“多党合作”写在“政治协商”之前，其意义十分明显。

人民政协要围绕团结和民主两大主题，认真履行这些职责，正如[1989]14号文件所说的那样：“充分发挥和加强民主党派参政和监督的作用。”各民主党派各级委员会的领导和代表人物，一般都是各级政协委员或人大代表，也有在政府或政府组成部门任职的，在政府或政府组成部门任职的，一般也都是同级或高一级的政协委员、人大代表。政府及其有关部门根据工作需要和范围同相关民主党派建立和加强联系，重要专业会议和重要政策、规划的制定，根据需要邀请相关的民主党派负责人参加。政府参事的聘任，司法机关和政府部门特约监督人员的邀请，均以民主党派和无党派人士中的政协委员为主体，发挥他们议政、监督、献策、咨询的作用。这些作用的充分发挥，无一不是通过或依托政协组织来实现和完成的。

人民政协是爱国统一战线组织，坚持广开言路、畅所欲言，知无不言、言无不尽；实行平等议事、民主协商、求同存异的原则，充分尊重民主党派及其党派政协委员民主监督的权利。反过来说，党派民主监督职能的发挥，只有融入政协的民主监督职能之中，才会收到良好的效果。我们不能孤立、教条、片面地去理解和实施党派民主监督的职能，因为按照毛泽东同志的观点和主张，政协本来就是“党派性的机关”，离开了人民政协组织民主党派无法实现其民主监督的职能。

三、民主党派民主监督的渗透性与联系性

民主党派是人民政协的主要组成者，显然，人民政协的基本职能和民主党派的基本职能是一致的、吻合的，二者没有本质的区别。从这个意义上说，党派的民主监督表征或体现着政协民主监督的内容，或者说政协的民主监督的职能涵盖并集中折射了党派的民主监督。

民主党派民主监督的渗透性与联系性特征，一方面是指党派和政协的基本职能是相互渗透相互联系的；另一方面是指党派和政协的基本职能本身，其内容又是互相交叉互相关联的。我们不能将它们相互拆离、截然分开，它们是一个统一过程的几个方面。从以下表述可以看出：

——政治协商首先是因为民主党派的存在，这种协商之所以称为“政治协商”，是中国共产党领导的多党合作的重要体现，表明了中国共产党对民主党派的充分信任和真诚合作的态度。政治协商的主要内容是：国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同性事务，爱国统一战线的其他重要问题等。

——中共中央[2006]5号文件中写道：民主监督是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督。民主监督的主要内容是：国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作等。政协的民主监督是党派性的监督，这种监督是在保证党的领导和人民代表大会统一行使国家权力的前提下，在国家政治体制中发挥监督和制约作用的政党的组织行为。

——参政议政是履行职能的重要形式，也是党政领导机关经常听取参加人民政协的各民主党派、人民团体和各族各界人士的意见和建议、切实做好工作的有效方式。参政议政的主要内容和方式是：对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。

显而易见，党派与政协的职能是交织在一起的，其作用的发挥是一种共振与融合，而政治协商、民主监督、参政议政三种职能又是一个有机的整体。三者有一个共同点，即都是针对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题进行协商、实施监督、参政议政。形而上学地看待和提取某一种职能，支离破碎地理解党派的民主监督，均是不可取的态度。事实上三者之间，相互渗透、彼此交叉。一言以蔽之，党派的民主监督从来没有也永远不会以单纯的监督形式出现，其民主监督只有溶于政协的民主监督之中、寓于政治协商、参政议政的职能和过程之中，才会实现监督的价值，发挥行之有效的独特作用。

四、党派民主监督的民主性和协商性

这些问题虽然是不言而喻的，但却是党派监督的根本特性之一。党派的民主监督作为其基本职能之一，之所以区别于中共党内监督、人大监督、行政监督和司法监督，就是因为这种监督是“民主协商式”的，因而没有法律、行政和政治纪律的强制性。无论被监督的对象其结果怎样，实施民主监督的党派最终都无权做出任何处理决定。也正因如此，党派的监督才叫作“民主监督”。

监督是民主的题中应有之义，因为民主有制约的权力。我国的八个民主党派其名称大多以“民主”冠之，这就意味着民主党派从诞生的那天起，就肩负了历史与时代赋予的监督职责。在中国共产党领导的多党合作的政党体制中，各政党在国家政权和人民政协中的活动方式是不同的。在人民代表大会中，不管是执政党的中国共产党还是作为参政党的各民主党派，其成员均以“人民代表”的身份出现，而不以党派名义活动；在国家行政机关，各党派成员虽然有担任政府及其部门领导职务的，但他们均以国家公务员的身份执行其被赋予的权利，也不代表自己所在的党派。而人民政协则与此不同，中国共产党和各民主党派都是以本党派名义参加的，各党派在政协会议上可以本党派名义发言，也可以本党派的名义提出提案和建议。八届全国政协期间，李瑞环同志用“政协就是政协”进行深度概括，为准确把握政治协商这一立足之本指明了方向。民主监督源于共产党与民主党派及无党派代表人士之间的互相监督。50年代中期，根据毛泽东同志关于“长期共存，互相监督”的思想和各党派互相监督的事实，人民政协在工作中着重强调了通过互相监督，更多地听取民主党派和无党派人士对党和国家工作的建议和批评。

建立在统一战线基础之上的党派民主监督，是以团结为前提的一种民主形式。党派民主监督职能的履行，以协商、讨论、批评、建议为具体途径，同政协的民主监督相同，团结和民主的主题体现在监督的各个环节之中，追求的是一种互相监督、真诚合作、协调关系、化解矛盾的政治氛围和工作机制。这种依托政协组织和党派成员的智力优势，超越了党派和部门利益的监督，最大限度地减少了集团或个体利益的影响。因此，党派的民主监督，既讲民主，又讲协商，是监督与民主协商的有机统一。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中明确指出：“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派人士之间进行的互相监督。”

可见，正如前文所述：党派的民主监督是通过人民政协这一政治机构来实现和完成的，它融入了政协的民主监督之中，同人民政协的民主监督具有深刻的一致性。这种监督，以监督为手段，以支持为目的。着眼于大局，对被监督的对象采取支持和帮助的积极态度。不站在对立面的角度看问题，不故意挑毛病或指责，不搞借题发挥、发牢骚、泄私愤。在批评和揭露问题的同时，提出解决问题、改进工作的意见和建议。因此，这种民主监督是一种积极、正面的监督，易被各方所接受。

需要指出的是，党派的民主监督虽然具有民主协商的明显特性，但却不能由此得出民主党派的监督“弹性大”、完全是“摆设”的结论，因此出现“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的不良现象。党派民主监督与我国多党合作和政治协商制度有着深刻的内在联系性，是我国监督体系中不可缺少的组成部分，其自身存在的价值及其独特的地位和作用，着实毋庸赘述。

新中国的开国领袖们将马克思主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论与中国具体国情相结合，确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本的政治制度。民主党派的基本职能，充分体现了我国政党制度的价值和功能，研究和探讨民主党派民主监督的多维特性，必将推动具有中国特色的民主政治建设。