民族地区服务型基层党组织建设路径研究

唐润华

（西华大学 党委组织部，四川·成都 610039）

一、民族地区服务型基层党组织建设的发展态势

一直以来，中国共产党很重视民族地区服务型党组织的建设，以全民参与推动民族地区经济与社会发展。当下的经济体制改革、社会体制改革和社会结构变迁都对民族地区基层党组织建设产生了重要影响，因此，我们可从以下三个角度观察其发展态势。

（一）经济体制改革与民族地区服务型基层党组织建设

自改革开放以来，我国的经济体制改革层层深入，民族地区的经济发展由传统的扩散式向跨越式发展，新体制运作正常，这为民族地区服务型基层党组织建设提供了良好的外部环境。在传统高度集中的计划经济体制下，民族地区基层党组织服务功能缺失，更多的是以政令的方式包揽一切事物，包含对当地一切可利用的资源调配。市场经济体制改革破除这一弊端，基层党组织更多时候扮演服务者的角色。[1]我国民族地区大部分为广大的农村地区，各少数民族世代与土地相依相存，农业经济体制改革完善了农村土地承包的政策，于是，围绕土地所开展的一系列工作成为民族地区基层党组织服务的前提。在民族地区，2009年由革命老区遵义首倡为解决基层党组织服务基层民众，在国家经济体制改革的框架下探寻合理的党组织建设模式，进而推向全国民族地区探索服务型基层党组织建设的热潮。总体上看，我国经济体制改革要求经济欠发达民族地区的经济进行现代转型，为了适应经济发展的需求，民族地区基层党组织的服务也随之转型，其组织建设的目标是通过服务当地民族群众，最终实现共同富裕。

（二）政治体制改革与民族地区服务型基层党组织建设

为了适应经济发展需求，政治体制改革的实践和探讨从未间断，改革与完善党的领导方式、执政方式作为改革落脚点，涵盖人民民主、领导体制等多方面内容。改革的目的是为抑制和消除权力腐败，深化权力运行体制。改革要求的实现必然意味着服务型基层党组织的构建，这对我国民族地区的基层党组织建设提出了新的更高的要求。我国民族地区经济、政治、文化环境的特殊性，要求不一样基层党组织设置模式以适应民族地区经济社会发展的新形势。[2]服务型党组织建设强化了党员与党组织的服务意识，促进民族地区党政组织与非政府组织之间的合作，利用我国逐年完善的法律法规作为保障，服务于民族地区居民。例如，云南作为我国少数民族种类最多的省份，在基层党组织建设实践方面有较多的经验，自2004年以来，所实施的“云岭先锋”工程是基层组织建设的创新之举，“云岭先锋”工程已在全省16个地州市建立联系点222个，在129个县市区建立联系点1428个。不少民族地区的党组织将实施“云岭先锋”工程与当地的实际工作结合起来，建立自己独特的制度，为多民族地区的党组织建设提供建设模式参考。

（三）社会结构变迁与民族地区服务型基层党组织建设

“社会结构的变迁影响着政党的内部生命”，［3］随着社会结构的变化，政党的群众基础的利益需求也会随之转向。[4]社会合理流动是衡量社会制度设置是否合理的主要指标，自改革开放以来，我国民族地区的社会流动也与全国各地一道愈发频繁，由此导致了民族地区社会结构的变化。民族地区社会结构变化是指各民族及成员由于社会外力或自生原因导致其群体地位发生变化。具体体现为阶层结构变化、城乡结构变化、收入分配结构变化、人口结构和家庭结构变化、社会组织方式变化、社会规范和价值观念的变化。面对党的十八大所提出的2020年全面建成小康社会的目标，基层党组织应着力解决社会结构变迁下出现的各种矛盾。今天的民族地区基层服务型党组织建设考虑了社会结构变化所带来的群众利益调整。

二、民族地区服务型基层党组织建设的困境

伴随社会发展，服务型基层党组织的建设也遇到了一系列的问题。民族地区具有边疆、多民族、山区、贫困、多信仰的特点，国际国内形势的变化，对民族地区的党建从组织活力、党群关系、党内民主、队伍建设等方面提出了新的要求。党的十七大、十八大以来，民族地区在应对信息革命、推动基层党组织运作方式、密切与各少数民族关系等方面做了很多的尝试，但民族地区服务型党组织建设的根本问题并未解决，究其根源，既有民族地区自身因素，也有党建外部环境因素。

（一）民族地区服务型基层党组织建设受到复杂环境情势的影响

经济基础决定上层建筑，由于自然和历史的原因，民族地区多处在边远农村地区，经济发展水平、社会发展水平落后、基础设施建设滞后、产业层次低下、市场改革化程度较低、市场意识较为淡薄、体制改革相对滞后等原因大大影响和制约了该地区服务型党组织的建设。少数民族地区社会发展在国家宏观政策的指导下总不能完全磨合，丰富的资源储备被开发后输出，民族地区经济现状决定物资购买来自各行业所形成的卖方市场，地方投入与财政困难导致民族地区居民的文化素质、受教育水平低下，经济环境已经成为民族地区服务型基层党组织建设的最大障碍。

民族地区复杂的地理环境成为基层党组织建设的又一阻碍，在服务型党组织服务效果未实现的民族地区，一些别有用心的势力借助跨境民族、共同信仰等作为借口，煽动群体性事件以达成政治阴谋。我国长达18000千米以上的国境线大部分在边疆民族地区，特殊地理环境之下的吉林、新疆、内蒙古、西藏、广西、云南等多个省区民族地区的基层党组织建设面临更多挑战。总之，边疆民族地区历史遗留问题和现实积累的问题相互融合，复杂的政治经济问题和文化社会问题相互作用，民族根源和宗教因素相互渗透，传统安全和非传统安全相互交织，境内因素和境外因素相互掺和，影响和制约了民族地区基层服务型党组织建设。

（二）民族地区服务型基层党组织建设受到党员素质的影响

与不断完善党的执政理论相比，民族地区党组织与党员自身素质提高是相对滞后的。民族地区基层党组织内部存在很多问题，一些思想观念、思维方式、工作思路和制度、机制缺陷，阻碍了服务型基层党组织建设。具体表现为：其一，依法行政的意识还不强，一些基层民族党员会用政策代替法律。其二，党员服务意识欠缺，行政管理行为不规范，民族地区的很多党组织还停留在计划经济体制上，运用市场的手段调控经济发展的能力还比较低。其三，基层党员素质较低，无法满足民族地区少数民族群众对党组织的要求。民族地区基层党组织未能从本质上解决“谁执政？为谁执政？如何执政？”这三个问题，于是缺乏党的组织活力，忽略党内民主建设，忽视党群关系，缺乏人才选拔机制，党员队伍一般来自尊长权威或族群推荐，未能将民族本土精英纳入基层党组织，使得基层组织内党员素质参差不齐。其四，少数民族地区基层党组织在经历了改革开放30多年之后，依旧对经济发展模式认同模糊，改革开放的意识不强、力度不大，对外开放停留在渠道单一、领域窄小、层次较低的水平上。其五，民族地区基层党组织诚信欠缺。民族地区的基层党组织一般与基层行政组织交叉重合，基层政府的公信力与基层党组织的公信力有相似指标。由于我国国家干部选拔政策对民族地区基层工作经验的考核，一些基层工作人员将民族地区作为工作的历练兵场，心思不在民族地区基层，导致民族地区基层党组织诚信危机。总之，民族地区基层党组织的服务能力和服务体系建设与现实需求还有差距。

（三）民族地区基层服务型党组织建设受到监督机制缺乏的影响

作为民主政治建设最深刻的实践，民族区域自治制度在我国的推行效果明显，中国共产党的群众性决定其广泛的拥护度，民族地区服务型党组织的建设也离不开群众的支持与监督。民族地区的特殊性导致了基层党组织在服务对象、服务环境、服务理念、服务内容、服务水平等多方面都存在问题。其原因之一是民族地区依赖文化惯性，缺乏对基层党组织的主动参与与监督；其二是民族地区居民生境的封闭性与涣散性所导致信息不对称，客观要求对权力和服务的分散化，对基层党组织缺乏认同，何谈监督。其三是民族地区以血缘、地缘为基础的社会秩序，以家族意识替代公民意识，忽略个人政治身份与政治监督权利。

三、民族地区服务型基层党组织建设路径创新

探索新的途径以改变社会经济发展现状是民族地区服务型基层党组织建设的出发点。我国民族地区党组织深嵌在各民族地区，民族性的前提是服务型党组织建设的实证依据，如西南民族地区的党建经验对西北民族地区或许仅仅是个借鉴，不可生搬硬套，多民族杂居地区的党建经验也不完全适用于单一民族聚居区。基于目前民族地区的基础服务型党组织建设的困境，其路径创新应着重组织模式、服务意识和监督体制三个方面。

（一）建立立足本土化的民族地区服务型基层党组织形式

民族地区基层党组织是我党组织形式中最贴近民族群众的方式。首先，依据各民族生境，充分利用科技革命的成果，借助现代媒介与交通工具，扩大与增加党组织的服务灵活度。将我国民族区域自治制度与民族地区服务型基层党组织建设相结合是将政治组织与经济制度相结合的尝试，有利于调动民族地区居民参与党建的积极性。其次，依据民族地区社会关系的特殊性、复杂性、隐蔽性，建立服务型党组织危机管理机制，提高应急处突能力，维护民族地区群众的生命财产安全。最后，以实现共同富裕为民族地区基层党建的终级目标，以全面建成民族地区小康社会为落脚点，依托民族区域经济资源、文化软实力等服务民族地区群众生产生活。在国家文化资源开发的大环境下，将传统文化资源的挖掘与现代文化资源整合作为民族地区服务型党组织建设的突破点。和谐理念是少数民族传统文化的核心价值，利用这一理念，本土化的服务型党组织建设将党建的传统与创新相结合，为人民服务与特色化为少数民族地区民众服务相结合，以开放的心态进行基层党组织建设，以本土化的组织形式创建民族地区和谐家园。

（二）提升民族地区服务型基层党组织的服务意识与能力

服务意识和能力是民族地区基层党组织党员对其政治身份、责任心的理想认识和自觉把握。服务意识指自觉主动做好服务工作的一种观念和愿望，民族地区基层党组织的服务工作需愿意服务、更懂得服务、善于服务的党组织，这样的组织其成员必须具有服务意识。服务意识的培养首先应从提高党员素质入手，对基层党组织成员进行理想教育、文化教育、政治教育，以提高其服务能力；其次，优化民族地区基层党组织，创新人才培养与选拔机制，将那些具有本土服务能力的优秀人员纳入党组织。据调查，民族地区基层党员已经有一半以上是80后、90后的年轻人，该群体具有较强的创新能力与学习能力，为民族地区基层党组织注入了新的血液；第三，发挥基层党员的主体地位，发挥党员的服务主动性，让党员成为组织与群众之间的桥梁纽带。党组织的服务意识与能力的提升都服务于其基础设施建设、收入增长、以地方特色产品为主要内容的农村工业三个方面的内容。发展问题是解决民族地区问题的核心关键，只要先提升基层党组织的服务意识与能力，才能引导民族地区实现社会发展。

（三）构建民族地区服务型基层党组织的保障与监督体制

民族地区服务型党组织建设的保障首先来自我国的社会保障制度，民族地区社会保障制度的发展水平可以体现基层党组织的服务水平。以民族地区生活水平为依据，制定符合当地居民经济承受能力的保障制度，充分协调好国家、政府、党组织在社会保障之中的角色，适时处理救济、扶贫开发与生产之间的关系，不断完善保障体制。其次，有效的监督机制能为民族地区基层党组织建设保驾护航，可以让民众参与到党建过程中，预防权力集中。监督体制下的党组织更多的是服务态度，并非权力指令性的方式进行党群联系，大大增强了民族群众对党组织的信任。最后，顺应时代发展的外在媒介监督，推动民族地区服务型党组织建设的运作方式，越来越多的意见和民声被采纳，成为党组织先进性的一个直接体现。

基层党组织监督机制作为政治稳定的理想模式，其内容包含各种内部解构与重构、自我管理、自我服务、自我监督等具体方式，客观要求对少数民族群众进行公民意识教育。在人民民主建设的语境下，社会主义民主与法制、公平与正义都是基层民主的新理念。基层民主之于民族地区意义重大，各民族群众在法律和制度保障下参与基层各项事务管理，并通过基层党组织和各种社会组织直接行使各项权利。当前，决策权、执行权、监督权等各项权力在民族地区基层党组织服务之中要求其相互制约，以达成服务宗旨。各项基层权力的相互监督与制约是健全基层党组织、基层群众自治机制，完善民族地区基层党组织的必要过程。

四、结语

民族地区党建是中国共产党党建工作的重点之一，民族地区服务型党组织建设是一种新型党建模式，是以服务自觉为前提，政治导向为基础，服务能力为保障的服务模式，这样的模式集时代性与创新性、理论性与实践性、普遍性与具体性为一体。[5]民族地区的特殊性要求基层党组织以加快经济发展为出发点，优化党组织结构为方法，以民族团结为基础来建设服务型的党组织，以体现我党全心全意为人民服务的宗旨。总之，民族地区基层党组织在新时期调整意识形态以扩大社会基础，推动党的民主建设增强活力，重视党员队伍建设服务各族群众，利用新技术手段接受多方监督，已成为促进经济发展、凝聚人心、服务群众、保障和谐的组织力量。

[1]刘先春，孙明杰.新形势下民族地区基层党组织建设面临的现实挑战和对策研究[J].江西农业大学学报，2011，(6).

[2]徐 欣.边疆少数民族地区基层党建工作创新研究——以云南楚雄自治州为例[D].云南大学，2013，(6).

[3]Gordon Smith etc.Developments in German Politics，Duke University Press，1992：58.

[4]王存福.社会结构变迁与政党嬗变的向度研究[J].社会学研究，2014，(2).

[5]肖应明.马克思主义民族观在少数民族地区社会管理创新中的实践意义[J].贵州民族研究，2013，(6).