加快推进喀什、霍尔果斯经济开发区发展的建议

新疆维吾尔自治区发展和改革委员会经济研究院 李蓉蓉

1 引言

2011年，国务院正式批准设立喀什、霍尔果斯经济开发区，实行特殊政策，喀什、霍尔果斯经济开发区上升为国家战略。设立喀什、霍尔果斯经济开发区是党中央、国务院站在东西部协调发展、边疆安宁稳定的全局高度，充分发挥新疆地缘优势，加快沿边开发开放，建设“丝绸之路经济带”重要节点，打造我国向西开放桥头堡和枢纽站的重大战略；是促进新疆区域振兴、培育区域增长极的重大举措；是新疆试行先行先试政策，以改革促发展、以开放促开发，培育新的经济增长点的重大突破。

当前，把握“丝绸之路经济带”建设的重大历史机遇，加快喀什、霍尔果斯经济开发区开发建设，尽快形成发展基础，加快建成进出口加工产业聚集区、承接产业转移示范区、商贸物流中心和区域性国际金融中心，推动形成我国“陆上开放”与“海上开放”并重的对外开放新格局，具有重大深远的意义。

2013年6月，国家正式批复《喀什经济开发区总体发展规划(2011—2020)》和《霍尔果斯经济开发区总体发展规划(2011—2020)》，为高起点、高水平推进开发区建设提供了重要依据。实现规划目标任务需要巨额资金支持，除了各级财政直接投入外，还必须拓宽融资渠道，实行多元化、市场化和体系化融资。融资是一项复杂的系统工程，涉及融资需求、融资渠道、融资模式和融资政策等诸多方面，需要从战略的高度进行全面、系统、深入的统筹和规划。本文从开发区投融资发展面临的挑战入手，提出投融资发展的措施建议，为开发区进行资金统筹提供决策参考。

2 创新发展政府融资平台

为重点解决开发区基础设施建设、产业培育融资问题，申请国家和自治区对霍尔果斯开发区(包括喀什经济开发区)政府融资平台实施差别化监管政策，拓宽政府融资平台融资渠道。

对道路等开发区非经营性基础设施建设银行融资给予特殊政策单独通道；对开发区政府融资平台发行政府债券、城投债每年给予一定的额度支持；充分利用开发区灵活的土地资源调配政策优势，发挥土地生产要素功能，建立土地储备中心，赋予其投融资职能，建立新的融资平台；允许将储备土地作为资产注入融资平台公司，将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。同时，按照“政府主导、政策支持、融资推动、市场运作”的思路，发展壮大现有政府融资平台。通过利用援疆优势，引进对口支援苏州工业园区政府融资平台公司参股，充实资本补充资源，增加资本规模，进一步完善法人治理结构，分享经营和管理经验，实现人才共享，不断增强融资能力，促进平台公司形成稳定的经营收入和现金流量，使其成为真正的市场运营主体。加强融资平台管理，按照以项目为基础，以风险防范为中心，以财政承受能力为前提，财政收入来源与偿债支出需求相匹配、受益期限与成本分担期限相匹配的原则，合理控制开发区和平台债务水平，合理配置债务期限结构，防范平台债务风险。

3 提升金融业服务实体经济能力

3.1 不断加大信贷支持力度

进一步落实金融业支持开发区建设的倾斜性差别化扶持政策，保持信贷总量增长充裕合理。提升对自主创新、战略性新兴产业、现代服务业等方面的信贷支持力度，促进经济发展方式转变。推动商业银行针对开发区建设发展，推进经营模式转型，积极开拓低资本消耗型业务和高附加值产品，创新服务方式，实现内涵集约化经营。发挥政策性金融对开发区建设和发展过程中基础设施投资的重要支持作用。

3.2 加快资本市场发展

支持开发区企业上市融资，实现上市公司数量和质量的零突破。鼓励优质大中型企业以优化资源配置为目的通过并购重组借壳上市。加快推进科技型、创新型企业在中小板、创业板上市。鼓励和促进企业进行债券融资。支持开发区企业发行非公开定向债务融资工具，并按照金融市场债务融资工具综合费用率的一定比例给予补贴，增强企业通过金融市场融资的能力。设立开发区产业发展基金。积极鼓励私募基金、产业投资基金、创业投资基金、风险投资基金等加大对开发区的资金投入。

3.3 发挥保险业服务建设的功能

积极推动短期出口信用保险、运输及物流保险等险种的发展。探索开发区建立科技保险、消费信贷保险。拓展保险资金的融资功能，加大探索保险资金支持开发区发展的有效途径，创新符合保险资金运用要求的金融平台，吸引保险资金参与经济开发区重点项目投资。

3.4 大力发展各类专业融资服务机构

积极推进各类专业融资服务机构在开发区试点；鼓励小额贷款公司发挥优势，鼓励商业银行加强与股权投资公司、融资担保公司、小额贷款公司等中小企业专业服务机构的战略合作。

4 推动开发区金融业国际化接轨

4.1 加强与周边国家的金融合作与交流

争取国家对开发区央行、金融监管部门以及国有商业银行授权，与周边国家相应机构间建立直接的沟通联系、定期会晤机制。加强双方金融从业人员的交流与学习，加强两地金融机构人员交流、信息共享、产品开发、技术支持等方面的合作。积极推进跨境产品创新，探索跨境资本市场交易等合作途径。

4.2 加快人民币“走出去”创新试点

加快人民币“走出去”战略在开发区内先行试点，率先在开发区开展人民币现钞出入境申报管理试点，促进周边国家货币与人民币形成挂牌汇价，开展人民币与周边国家的小币种挂牌交易。成立引进“个人本外币兑换特许机构”，延伸经营范围，扩大周边国家人民币存量，提高人民币在周边国家的认知度。鼓励双边商业银行建立代理行关系，进一步完善人民币汇率问题；适当放宽人民币现金的出入境限额；对人民币现金结算的贸易出口，可享受应退税额全额出口退税政策。

5 打造开发区区域性离岸金融中心

5.1 加强与周边国家的货币合作

充分发挥霍尔果斯开发区内金融资源集聚辐射作用，以打造区域性离岸金融中心为目标，以中哈边贸人民币结算为突破口，充分运用跨境贸易与投资人民币结算试点政策，加强与周边国家的货币合作，扩大与周边国家的货币互换范围和总量，形成示范带动效应，促进开发区与中亚、东欧国家的跨境贸易人民币结算。同时，积极争取在喀什经济开发区也开展相关业务。

5.2 大力拓展人民币离岸金融业务

依托中哈霍尔果斯人民币离岸金融中心建设，发挥开发区人民币回流渠道的区位优势，发展人民币衍生品交易市场，争取逐步放开人民币离岸银行业务，尝试逐步建立人民币跨境流出和流入的无障碍通道。探索在中哈霍尔果斯国际合作中心哈方区域发行以人民币计价的地方政府债券和企业债券，争取率先在中哈霍尔果斯国际合作中心开展跨境人民币贷款、同业转贷款和外商以人民币直接投资试点，允许符合条件的开发区金融机构率先在境外募集人民币资金开展境内证券投资业务。

6 加快金融创新探索

充分利用喀什和霍尔果斯特殊的地缘、资源优势和战略地位优势，申请国家将喀什、霍尔果斯经济开发区列为“国家金融改革开放综合配套创新试验区”，争取国家更多金融政策在喀什、霍尔果斯先行先试，分别开展面向中亚等周边国家的区域性国际金融中心、人民币离岸中心、金融贸易区综合配套改革开放创新试验。在区内积极推进与中亚及俄罗斯等上合组织国家开展投资、金融和服务贸易自由化的各项试点。

7 健全政府投融资风险管理机制

7.1 完善政府投融资风险管理体系

根据开发区经济和社会发展的需要、财政的承受能力以及债务的社会经济影响等因素，科学制定中长期投融资规划，统筹规划和管理政府债务总量，防止随意举借债务；完善投资预算与绩效评估机制。采用科学方法分环节对项目投资绩效进行评估，避免重复建设，提高政府投资效率；加强投融资风险内控管理机制建设。

建立全口径政府债务管理信息系统。对政府直接债务、投融资平台间接负债和各种或有负债统计、分析、监控；制定政府投融资风险管理监控预案；完善政府投融资风险管理内控流程；建立投融资风险再平衡循环机制；建立偿债基金机制、资本金补充机制、项目储备资产池，进一步降低投融资风险，控制风险损害。

可考虑从未来年份的公共预算收入、土地出让收入和其他政府性基金收入中提取一定比例，建立开发区政府性债务风险偿债基金，以应对可能出现的政府债务风险，确保各类政府性债务能够按期及时偿还。借助外部专家及相关职能部门力量，建立健全政府投融资风险监管体系，重点规范外部信息披露机制，完善政策风险协调机制，建立外部评估调整机制。

7.2 强化投融资平台公司债务风险管理

一是建立和完善投融资平台公司内部风险管理机制。对新成立的投融资平台公司董事会和监事会中设立政府独立董事和银行监事，使开发区主管部门和银行金融机构能够在投融资平台公司内部决策和监管环节了解、监督平台公司债务风险状况，从而也从平台公司内部管理制度上遏制债务风险的膨胀。同时，根据不同经营活动的风险大小，分类确定平台公司风险控制目标，分类控制资产负债水平。

二是逐步建立健全投融资平台公司外部监管体制。开发区主管部门和相关金融机构要加快建立针对投融资平台公司经营风险的统计分析制度，及时了解平台公司风险状况。银行金融机构要积极探讨建立健全针对投融资平台到期贷款和新增贷款建立“双监控”的管理制度和工作机制。

8 加快推进市政公用行业体制改革

进一步完善优化开发区基础设施建设政策及经营环境，通过逐步理顺公共产品定价机制，注入资本金、财政补贴、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营等方式，参与经营性或准经营性的公益事业、基础设施项目建设。进一步界定理顺政府和市场边界，充分发挥市场配置资源的决定性作用，建立平等共赢的合作关系，打造市政基础设施领域产业链条。

9 建立负面清单管理制度

目前，国内现行的负面清单管理制度还只是一种国际通行的禁止外资进入或限定外资比例的行业清单。对于经济开发区而言，不能仅限于对外资准入的负面清单管理，应当建立双重负面清单管理模式，对外资、内资尤其是民营企业更应实施负面清单管理，从建立信息共享平台、社会信用体系、综合执法体系、综合评估机制等方面完善负面清单管理制度，吸引各类企业和社会资本在开发区内注册，实现资金、技术、货物、服务、人员等要素的自由流动。

10 加快金融人才引进和培养

实施金融人才对口支援工程。发挥对口支援政策优势，积极协调江苏省和苏州工业园区加大金融人才对口支援经济开发区力度。积极引进新疆内外、国内外具有国际视野的优秀金融人才，注重项目引才、课题引才，通过海内外项目招标、技术委托、合作开发等多种形式，搭建金融人才引进平台，吸引那些具备扎实金融理论基础、丰富实践经验和卓越创新能力，既懂金融业务又懂金融监管的高层次金融人才来开发区工作。鼓励金融机构与高等院校之间进行合作，不断完善金融人才支持保障体系，努力为金融人才提供各种便利。

[1] 李寿龙,张栋.金融支持新疆喀什、霍尔果斯经济开发区跨越式发展的几个问题[J].金融发展评论,2011(12).

[2] 瓮文俊.对金融支持喀什特区建设的探析[J].西部金融,2011(12).