提升社会组织治理能力的路径选择探析

樊怡敏

（中共重庆市委党校，重庆400041）

党的十八届三中全会首次提出了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。“治理”作为一种治国理念开始被推向了高潮，并向社会各个领域逐步渗透。治理是对政府单一权威提出挑战的全新概念，它打破了传统的“金字塔式”科层制权力结构与单向度的治理结构，将多元权力主体纳入到“多中心”、“多向度”的治理结构。在国家治理结构中，政府不再是权威的中心，更多的是在自主网络中多元主体之间权威与资源的相互依赖，相互配合，强调的是主体间平等的协调与合作关系。在这样的治理结构中，社会组织是重要的一个构成要素，它们能够与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的部分行政管理责任，成为了政府与企业之外对资源进行配置的第三种力量。要创新社会治理，改进社会治理方式，必须要激发社会组织活力，增强社会发展活力。国家治理现代化包含治理体系与治理能力的现代化，社会组织作为被治理体系涵盖的一部分重要治理主体，其治理能力的强弱也影响着国家治理能力现代化的程度。在治理理论与实践风靡全球的开放、有利环境中，社会组织的发展迎来了黄金时期，在国家治理体系与治理能力现代化的道路上将会大有作为，提升社会组织治理能力对于实现国家治理能力现代化具有重大的推动意义。

一、社会组织治理的重要地位

（一）重塑国家治理结构，促进国家治理主体的现代化

治理之所以不同于传统管理的重要原因就在于治理打破了传统的金字塔式单一权力结构，将市场、社会中的多元主体与政府主体共同纳入到了一个全新的“网络式”治理结构。在治理结构中，不存在一个垄断所有资源与权力的主体，多元主体间存在着权力依赖与资源依赖的关系，是在互相合作，双向互动中实现共同治理的。社会组织作为治理结构中的重要一员，提升社会组织的治理能力有助于提高社会主体的话语权，强化其在国家治理中的合法性地位，真正地推动国家治理主体朝着多元化、科学化方向发展，以及促进科学的国家治理结构的建构，从而助推国家治理能力的现代化。

（二）有效承接政府职能，弥补政府失灵

社会组织的权力与资源均来自民间，同时致力于回馈民间，社会组织是最能全面掌握基层发展状况，了解基层发展难题，知晓基层需求，并力图改善基层发展困境的社会主体。在政府权力与市场权威无法触及的空白领域，社会组织往往是做的较好的主体，在社会治理中，尤其是在促进公平与维护权利等方面，有效地弥补着政府失灵与市场失灵。在社会问题日渐突出，社会矛盾日益尖锐的国家治理环境中，社会组织愈发展现出发展潜力与魅力，成为有效承接政府公共事务与高效解决社会矛盾的新主体。在提升自身治理能力过程中，社会组织助推着国家治理方式的改变，国家治理手段的改进，国家治理体系的优化，持续地推动着国家治理能力的现代化。

（三）激发社会活力，推动公民社会的发展

在马克思看来，“家庭和市民社会是国家的真正的构成部分，政治国家没有家庭的天然基础和市民社会的人为基础就不能存在，它们对国家来说是必要条件”。国家治理要实现现代化，就需要社会各个领域的全面发展，在当前“重塑政府”的改革运动中，需要强化公民社会的力量，提升社会主体的治理能力才能有效承接政府下放的职责与权限。我国要实现向“小政府，大社会”的社会治理格局转变，必须要强调公民社会的发展，注重社会力量的成长，让社会释放出应有的能量。而社会组织由于其民间性、非营利性、志愿性等特点，能够很好地吸收并整合社会分散的资源、权威与力量，在充分调动社会个体参与国家治理中，凝聚社会整体力量。不仅推动了公民社会的发展，也提升了社会组织的治理能力，进一步助推了国家治理能力的现代化。

二、社会组织在治理中存在的障碍性因素

我国社会组织具有起步晚，发展快的特点。在政府深化改革，大力转变职能的有利环境中，社会组织的发展充满了机遇。尤其自十八届三中全会以来，国家治理被提到了核心的战略地位，为社会组织参与治理提供了广阔的前景。但目前社会组织发展中仍存在一些问题，阻碍了其治理水平的发挥，治理能力的提升也因此受到了限制。

（一）社会组织间资源难以得到有效整合

社会组织是依法建立的、相对独立于国家政府系统，以社会成员的自愿参与、自我组织、自主管理为基础，以社会公益活动或者互益活动为主旨的非营利性、非政治性、非宗教性的一类组织。社会组织是由民间自发组织而成长起来的，因此分散性较明显。而这些社会组织都是平等参与社会治理的自由主体，想要整合多元社会组织的资源与权威，必然会遇到组织主体间相互博弈的情况。由于“经济人”的普遍存在，他们都不会轻易妥协，不愿再受除了政府之外的其他机构的制约，因此要将那些同业或同行社会组织进行整合仍存在较大的难度。由此造成了社会组织难以形成规范有序的、系统完整的科学组织架构，社会组织间来往不密切，联系不紧密，资源难以整合，难以构筑强大的合力，因此形成阻碍社会组织提升治理能力的一个重要因素。

（二）社会组织专业治理水平仍有待提高

社会组织高层人员的素质与能力是影响社会组织能力强弱的重要因素，在一定程度上体现着一个社会组织的治理能力，提升高层人员的治理能力成为有效提升社会组织治理能力的关键环节。当前许多社会组织仍处于发展的初级阶段，还很不完善，社会组织中拥有较高实力、具有优良素质的高层人员屈指可数。加上社会组织的从业人员专业素质水平偏低，而一些社会组织吸收了很多志愿者，这些志愿者的工作经历、教育背景等参差不齐，专业素养更是与社会工作的要求不相匹配，造成了社会组织整体专业治理能力较弱的局面。许多社会组织在社会治理中，专业的理论指导缺乏，顶层的系统设计规划缺位，造成决策水平难以改进，治理方案可行性不强，存在着与现实脱钩的问题。此外，社会工作人员未经专业的理论培训与指导就直接上岗工作，给治理工作制造了一些安全隐患，增添了问题，影响着社会组织治理能力的提升。

（三）政府对社会组织的监督管理不到位

社会组织的发展需要宽松有序的良好环境，这就要求政府不能管得过宽、管得过死。当社会组织在社会治理中日益显示出强大的优势，巨大的能量时，政府逐步认识到了社会组织在公共治理中的重要作用，开始逐渐放松社会组织的准入。具体表现在：进行双重登记管理的改革，在社会组织登记管理中下放权限，逐步取消不必要的审批，并适时推进去行政化改革等。这一系列措施都有效地激发了社会组织的活力，推动了社会组织的能力建设。但在政府放松对社会组织的准入管制的同时，也放松了对社会组织的监督管理，片面地将权力下放理解为包括公共责任在内的下放。在政府转变职能的改革背景下，政府寻求同社会组织的合作，相当一部分社会组织承接了政府部门下放的公共事务职权，从事公共服务的提供。而在监督缺位的情况下，社会组织也难逃“经济人”本性的影响，因此追求自身利益而损害公共利益的现象即会时有发生。

三、提升社会组织治理能力的路径选择

社会组织与公民社会（又称市民社会）具有千丝万缕的联系。公民社会是相对独立于政治国家的民间公共领域，其基础和主体是各种各样的民间组织。在马克思看来，现代的政治国家只不过是市民社会不断发展的产物，市民社会通过自身的发展进步，不断地改变旧的政治关系、政治形式，从而推动着政治国家的形成和完善。正如恩格斯所说：“绝不是国家制约和决定市民社会，而是市民社会制约和决定国家。”社会组织作为培育公民社会的载体，在促进国家发展，推动国家治理中扮演着重要的角色，发挥着基础性作用。要推动国家治理能力现代化，就必须从社会组织治理的现代化切入，将提升社会组织治理能力作为着力点。

（一）培育社会资本，助推社会组织力量的整合

社会治理创新的重点是激发社会组织的活力，注重培育社会资本。在普特南看来，社会资本产生于志愿性公民社团内部个体的互动参与，这种社团被认为是推动公民之间合作的关键机制，并且提供了培养信任的框架。此外，他认为，信任和网络构成的社会资本扩展了“我们”的意识，在这一网络中，“我们”的命运是联系在一起的，这样社会资本型塑了一种将“我”变成“我们”的集体认同。社会组织在进行多次重复博弈中，易对对方的行为产生固定预期，从而根据预期改变自身行为，促成长久的合作互动。在持续的互动中，社会组织彼此强化联系，利益关系的相互影响程度随之加深，信任与自主网络在无形中潜移默化地产生，情感纽带越来越紧，原来彼此割裂的“我”即向紧紧相连的“我们”转变。要整合社会组织间的力量，提升社会组织治理能力，首先要构筑社会组织间的社会资本。社会组织要积极主动寻求与同类别、同行业社会组织的互动，促进彼此的对话与沟通，强化彼此的联系与合作，在多次互动中促成均衡博弈，在信任的培养中培育社会资本。在一定社会资本的积累基础上，社会组织间的资源与权威才会形成彼此依赖，彼此共享，从而达到社会组织间力量的整合，促进社会组织整体治理能力的提升。当发生重大事故、自然灾害、以及侵权行为时，同行、同业社会组织若以有序的整体出现，以整合的力量规范地参与社会治理，形成高效、高质地整合分散资源与权威的格局，必将会提高治理事故、化解灾难、维护权益的时效，提升社会治理的效果。社会组织治理能力的提升，使得公众逐步认可社会组织的实力，由此奠定社会组织在国家治理中的合法性地位。社会组织作为国家治理中的一员大将，其治理手段与方式的创新，治理能力与水平的提升，助推着国家治理能力现代化的实现。

（二）强化教育培训，提升社会组织从业人员的综合能力

“人力资本理论之父”舒尔茨在《人力资本投资》中指出人力素质的改善要经由正规教育的培训，人力资本投资是经济增长的主要源泉。贝克尔与丹尼斯又进一步通过分析了人力资本投资的回报率，突出了对人力资源教育培训投入的重要性。“学习型组织之父”彼得．圣吉创造性开发了提升人类组织“群体智力”的五项修炼，即自我超越、改善心智模式、建立共同愿景、团队学习、系统思考。在他看来，无论是个人还是组织，只有通过持续的学习与思维的开发，才能再造组织的无限生机。要提升社会组织高层人员的能力及其从业人员的综合素质，就要注重发挥教育培训的功能。一方面，要根据社会组织的类别，加强对高层人员相匹配的专业理论教育培训。通过组织发展研修班学习、在职研究生博士生学习、学者上门授课等形式的培训学习，使社会组织高层人员打好基础性的专业理论性知识。在理论学习的基础上，选择有代表性的，有创新性的，以及发展较成功的国内外社会组织或相关企业，组织开展实践调研学习，提升高层人员的综合能力。另一方面，针对社会组织的从业人员，应对其进行岗前培训，针对具体工作岗位提供不同的有针对性的培训，使其具备与工作职责相适应的必备知识与能力水平。同时做好日常的应急演练与培训，强化安全意识，在应对突发事件时避免乱了阵脚而增加新问题。最后，社会组织亦可建立同专家学者或智库的常态性联系，积极寻求同他们的合作，在重大决策，方案制定等专业性要求较高的领域以及错综复杂的领域积极听取专家意见，吸收专家智慧，借助专家的专业实力推动社会组织治理水平的提升。在社会组织高层人员优良品质与优秀能力的支撑下，从业人员夯实的工作技能保障下，以及组织整体实力的保证下，社会组织治理能力必将得到有效提升，从而助推国家治理能力的现代化。

（三）强化监督管理，健全社会组织的淘汰退出机制

创新社会治理体制，需要营建宽松有序而又健康规范的良好环境来激发社会组织活力，在放松准入条件与设置标准的同时亦要重视相应的监督管理工作，强化社会组织的自律建设，实现宽进与严管的制度衔接。在再造政府的改革浪潮中，社会组织要承接政府下放的公共事务，首先就要确保社会组织能够依据公众所需，提供能够满足公民需要的、足额足质的公共服务。而政府在其中应发挥好监管者的角色，确保社会组织治理能力的提升。通过加强对社会组织生产与供给公共服务的过程监督，强化质量监管，确保公众所享用公共服务的安全性与优质性，而不是当一个甩手掌柜，将公共责任抛之脑后。此外，社会组织是非营利性的一类组织，必须对其资金来源以及资金使用情况进行监管，以避免社会组织打着非营利性的幌子“招摇撞骗”。对于那些慈善类、公益类社会组织尤其要对其公开募集的社会资金进行透明化的监管，其基金募集情况、资金使用去向以及使用效果都要实行高度的公开透明，以助推慈善公益类社会组织的社会诚信构建，赢取公众信任，强化公众对社会公益事业与慈善事业的参与热情与参与信心。最后，在强化监督管理的基础上，应努力健全社会组织的淘汰退出机制。在监督管理中，完善对社会组织的评估工作，对于那些发展状况不佳，社会诚信缺失，滥用社会公益基金，治理行为失范的社会组织，要毫不客气地将其扫地出门，及时将其淘汰。通过监督管理工作的加强，以及淘汰机制的构建，及时剔除那些滥竽充数的社会组织，以净化社会组织发展环境，为优秀社会组织提供良性的成长空间。通过营造和谐健康的治理环境，积极促进社会组织治理能力的提升，助推国家治理能力现代化的实现。

［1］古明明．新兴社会组织对社会治理的意义［N］．学习时报，2013-12-02．

［2］马克思恩格斯全集（第3卷）（第4卷）［M］．北京：人民出版社，2002.

［3］马庆钰．中国非政府组织发展与管理［M］．北京：国家行政学院出版社，2007.

［4］俞可平．中国公民社会研究的若干问题［J］．中共中央党校校报，2007（6）．