推进干部政绩考评体系改革的调查与思考——以衡东县为例

王国炜

（中共衡阳市委党校，湖南衡阳421008）

党的十八届三中全会《决定》提出完善发展成果考核评价体系，带着这一命题，今年5月，我们在衡东县进行了走访和调查。通过调研，了解到我市当前在推进干部政绩考评体系改革方面做出的有益尝试，发现改革过程中还存在一些不足，也感受到基层干部的苦恼和郁闷，从中获得了一些启示，推进干部考评体系改革势在必行。

一、衡东县推进干部政绩考评体系改革的具体做法

政绩考核评价始于1990年的“双文明目标责任制考核”，1999年改为对县市区实行“重点工作目标管理考核”，2012年，根据湖南省委、省政府的要求，对县市区党委政府实施绩效评估。至此，政绩考核评价，已成为一项有确定内容和确定考核对象的常态性工作。

当前，衡东县的干部考评体系主要以中央、省、市出台的相关法律、法规和规章制度为指导，结合衡东县的实际，出台了针对各乡镇、县直机关的干部政绩考评办法，主要有四个方面。

（一）考核的基本原则

1.“三体现”、“三对接”、“三挂钩”的原则

三体现：体现公平性、差异性、激励性。

三对接：对接省全面建成小康社会监测评价指标体系；对接市对县目标管理绩效考核工作；对接县委、县政府年度工作目标任务。

三挂钩：考核结果与经济奖惩挂钩，与干部提拔使用挂钩，与年度评先评优挂钩。

2.可操作性原则

考核指标体系基本量化。

3.“差异化”原则

根据各单位实际情况设置差异性工作任务，有任务的就考核，没有任务的就不考核；能量化的量化目标任务进行考核，不能下达工作任务的采用加分的办法鼓励推动考核。

（二）考核指标体系

分乡镇和县直机关单位两大块设置考核。

1.对乡镇的考核

考核指标体系分基层基础工作、农业农村工作、约束性工作和差异性工作四大块，37个子项指标，基准分1000分。

基层基础工作：300分。包括执行落实、民主法制建设、招商引资、优化环境、基层组织建设、干部队伍管理、文化宣传、武装、城乡规划管理、国土、新农合、新农保、小康社会建设和统计报送等13项子项指标。

农业农村工作：200分。包括造林绿化、森林防火、新型农业经营主体、粮食安全、农业基地建设、冬种、水利建设、农业机械化、土地流转、惠农政策、村账乡代管、畜牧业建设、新农村建设、农村环境卫生综合治理等14项子项指标。

约束性工作：400分。包括计生工作、社会管理综合治理、安全生产、党风廉政建设、信访等5项工作。其中综治、计生、安全生产和党风廉政建设实行“一票否决”制。

差异性工作：100分。包括新型工业化、城乡建设、征地拆迁、湘江保护和治理、河道采砂管理等5项工作。

2.对机关的考核

分县委、人大、政府、政协四个序列，考核指标体系分职能工作和共性工作，基准分1000分。其中职能工作600分，共性工作400分，子项指标（略）。

（三）考核方法

“四个结合”和“四个突出”：日常考核与年终考核相结合，突出年终考核；定性考核与定量考核相结合，突出定量考核；公众满意度测评与指标考核相结合，突出指标考核；领导评价与公众满意度测评相结合，突出公众满意度测评。

（四）考核结果运用

乡镇目标管理绩效考核分为先进单位、优胜单位、基本合格单位和不合格单位。综合排名前6名的为先进单位；650分以下或被“一票否决”的为不合格单位；650分-750分或有单项工作被黄牌警告的为基本合格单位；其余为优胜单位。对先进单位、优胜单位和单项工作先进单位设置了相应的奖励，对不合格单位或基本合格单位也采取了相应的处罚办法。

县直机关单位按得分高低依次排名，分先进单位、优胜单位、基本合格单位、不合格单位四个等次，其奖励与处罚措施与乡镇相同。

衡东县推进干部政绩考评体系改革，敢为人先，进行了积极探索，积累不少成功的经验：首先，衡东县将干部政绩考评改革作为一项系统工程来实施，具有完整性和全面性的特点，为其他县市区的改革提供了范本。其次，衡东的改革将原来的10+1考核内容精简为四项，删去了不必要的考核项目，大大的减轻了考核的工作量。再次，衡东探索分类考核，新设差异性考核指标一项，在具体指标上不搞一刀切，使被考核单位处于同一起跑线上，增强了考核的针对性。最后，衡东将公众满意度放在干部政绩考评的突出位置上，增强了考核的群众性和透明度。

二、衡东县干部政绩考评体系存在的问题

衡东县在推进干部政绩考评改革方面做出了有益的探索，由于此项改革只是针对本县2013年考核办法的改革，具有它的局限性。因此，在具体操作层面还有许多值得进一步完善的地方。

（一）考核指标量化不明显

干部政绩考评体系是一个复杂的系统工程，我市各县市区的干部考评体系一般都由干部年度考核量化测评和目标管理绩效考核两部分组成。根据《公务员法》的规定，干部年度考核的主要内容是从“德”、“能”、“勤”、“绩”、“廉”五个方面来进行考核。当前，我市在干部年度考核方面进行大胆尝试，对干部年度考核内容进行了细化，围绕“德”、“能”、“勤”、“绩”、“廉”等指标设置了干部年度考核量化测评表，但是，这些指标仍然难以做到具体的量化，大都只是大的方向性规定，定性指标比较多，缺乏刚性的约束，而且也不够全面和科学，主观性较强，很难做出客观、公正、真实的评判。

衡东县对干部目标管理绩效考评进行分类考核，实施差异化考评是走在我市前列的。然而，目标管理绩效考核涉及各个部门，各部门之间职能差异较大，各项事业发展基础不均衡，不同的人员也有不同的分工、不同的职责职权，完成工作任务难度也不一致。同时，事业发展是个动态过程，薪火相传的过程，某项事业的成功可能需要几届领导班子和全体干部的共同努力，每项工作的基础是有差别的。如何在差异中公正的考评干部的政绩，准确有效的反映出干部的绩效，是我们干部政绩考评需要解决的问题。

在目标管理绩效考核中，对于那些容易量化的指标，能够很好地把握，比如经济总量、财政税收、招商引资等指标容易量化，考核起来一目了然。那些难以量化的指标，考核的准确性就不好把握，容易出现误差，不能准确的反映出真实情况。比如生态文明这一项中的资源消耗、生态环境等指标和指数，缺乏可操作的统计数据。又如招商引资，考评的目光大都集中到引进项目的资金额度以及投入生产后所带来的税收收益，对于项目引进所耗费的资源能源成本、土地成本、生态成本等缺乏足够的重视，项目引进后的政治效益、社会效益、生态效益等方面更加难以做出客观公正的评价。

（二）考核内容重点不突出

由于指标体系过于宠杂，面面俱到，不能抓住工作重点，导致考核工作平均用力。而且在考核指标体系中，过程指标所占的分量太大，反映结果的指标数量太少且权重不足，就会出现考核重点不突出的问题，容易引起政绩考核的空泛。如，衡东县2014年度乡镇目标管理绩效考核指标体系中“基层基础工作”，其中有一项“决策落实”指标占的分值达到“50分”，只重视了落实这样一个态度，对于落实的成效缺乏具体的评判标准。其实有很多地方将领导重视、队伍建设、制度建设都列入指标体系范围，而工作成效仅是其中一个权重很小的指标，这样就导致了考核指标体系过于繁杂，难以突出领导班子的政绩。

在全面深化改革的进程中，我们要促进发展方式的转变，实现产业结构的优化升级，推动经济结构全面优化、技术革新，建设资源节约型、环境友好型社会。这就意味着我们干部政绩考评体系的改革也要顺应时代发展的要求，政绩考核指标要凸显人本、绿色、生态等核心指标。但是，在具体考评过程中，不同程度地存在着重硬指标、轻软指标，重显绩和轻潜绩等现象，仍然实行以经济GDP论英雄的“一刀切”的考评指标体系，在考评的指标设置上依然是重视经济总量、财政税收、招商引资等硬指标和显绩，而对民生改善、生态质量的考核没有引起足够的重视，衡东县也不例外，比如在衡东县2014年度乡镇目标管理绩效考核指标体系中，“招商引资”这一项指标计“40分”，而对于涉及民生改善、生态环境建设等内容的指标，如“新农村建设（10分）”、“农业基地建设（5分）”、“造林绿化（20分）”等指标明显重视不够，像教育、就业等民生指标在目标管理绩效考核指标体系中根本找不到，出现缺失。

（三）考核过程不规范

一是政出多门、交叉考核。目前，各部门都有自己的考核。组织部门有干部考核，纪检部门有党风廉政考核，政府部门有绩效考核。至于农、林、水、畜、国土资源、住房和城乡建设等等，这些部门本来职能交叉，这就导致了多头考核、重复考核。如：“社会消费品零售总额”一项，就有经管局和统计局考核。据反映，有的指标竟然重复考核三四次。

二是模式僵化、繁冗低效。由于考核部门多，许多部门的考核都要按照一定的程序重复一遍，这就凭空增加了不少工作量，使人不胜其烦。反映最强烈的当属计生考核，其程序包括：每月县（市）派工作队、稽查大队抽样调查——每季四项手术抽查——省市计生检查——年底考核评估。而且上述工作还不包括省市突击检查，临时性的活动和任务。

（四）考核结果不真实

确保考核结果的真实是做干部考评工作的重要环节，也是让考评真正发挥作用的前提条件。在考核过程中，考核主客体都存在自身能力、兴趣、情绪及人际关系等方面的干扰，从而影响考核结果的客观和公正，导致结果失真。

一是考核指标数据化。当前，干部政绩考核侧重于经济总量、财政税收、招商引资等能够量化的硬性指标，使得有些地方干部为了应付上级考核，进行数据造假。即便是计划生育这样的考核指标，弄虚作假的事例也不少，比如流产、结扎等都有明确的指标，乡镇把这些指标按照每季度完成几个名额来进行考核，村里为了完成这样的指标，花钱从城里的医院，通过人情关系找到那些需要流产、结扎的人去顶替，以这样的方式把考核任务完成，而村里实际的计划生育工作没有丝毫的进展，控制人口的增长也就无从谈起。有些考核指标完全依赖于数据统计，如衡东县2014年度乡镇目标管理绩效考核指标体系中“基层基础工作”有这么一项指标“统计和全面小康数据报送”，要求各乡镇按要求报送全面小康监测统计数据，像这样的统计数据应该是由统计局这样的专业机构去进行监测统计的，乡镇不具备这样专业技术，怎么去完成任务，只好做些汇报材料。对此，有些干部就利用考核部门的这种做法，大肆编造一些汇报材料，列举许多冠冕堂皇的数字政绩。

二是测评流于形式。由于内力的不足，外力的驱使，将干部民主考评引向了非正常轨道，一些良好的初衷被扭曲变形。对于领导班子和领导干部民主测评工作，越来越多的人开始不予重视或敷衍了事，其中有些人极不负责任，测评时连姓名看都不看就纵横而下，一路勾完。在考察谈话或推荐谈话的过程中，已经很难听到慷慨激昂的批评，更多的是面带微笑的褒奖。像这样的考核，能反映出真实的情况吗？答案是否定的。

三是考核环节存在不良现象。在考核过程中，还出现不良问题，某些部门为了改变考核结果，通过动用人情关系，取消不利于个人和部门的考核结果。一是在接待上动脑筋。主要负责人全程陪同，高档酒店吃饭，送地方土特产，发放高额误餐补助；二是在软性指标上花心思。考核指标分为刚性指标和软性指标。刚性指标用数据说话，得分差距不会太大，在这种情况下，软性指标的考核结果就成了整个绩效评估的关键。于是拉关系，讲感情，打招呼，以提高软性指标的得分，使考核结果失真；三是协调。主要表现在“一票否决”的考核上，遇到这种情况，就需耗费大量资金，省、市、县三级协调，要求更改分数，上提考核档次。座谈时，在问到每年考核接待费用是多少时，各乡镇干部都讳莫如深。

三、改革和完善干部政绩考评体系的几点思考

改革和完善干部考评机制，着力解决当前干部政绩考评机制中存在的问题，这是一项艰巨而繁重的系统工程，需要从各个方面下手，把握规律、顺势借力，提升干部政绩考评工作的科学化水平。

（一）科学设置考评指标

今年1月份新颁布的《党政干部选拔任用工作条例》根据新形势新任务对干部选拔任用制度进行了改进完善，在干部政绩考评中注重考察工作实绩，深入了解履行岗位职责、推动和服务科学发展的实际成效。根据新《条例》的要求，将有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为领导班子及领导干部考核评价的重要内容，科学合理设置考评指标，充分体现人本、生态、绿色内涵。比如说考“德”，除了传统的政治信仰、大局意识外，更要凸显民本意识、环保意识、公平意识等新要求；考“能”，除了考察统筹驾驭能力、应对复杂局面能力外，更要考察科学研判、谋划长远、服务群众的能力；考“绩”，既要看GDP、财税收入、重点工作等显性指标，更要看环境成本、资源成本、安全成本等隐性指标，既要看基础设施建设、产业发展等硬性指标，更要看民生福利、群众幸福指数、社会和谐度等柔性指标；考“廉”，则要在考核廉洁自律表现的基础上，重点考察有没有不顾长远、不计成本搞短期政绩的现象。只有凸显绿色人本内涵，才能淡化传统指标的主导效应，消除传统考评模式的惯性影响，真正形成以新的指标体系为轴心的考评格局。

在此基础上，我们还可以尝试增加考“孝”与考“信”指标。把考“孝”作为官员考核的重要指标，我国一些地方已经进行了有效探索，这既是对我们传统文化中“以孝选官”、“以孝治天下”等优秀文化成果的传承，也是当前端正党风、政风、官风的现实需要。把考“信”作为官员考核的重要指标，就能树立起真诚、老实、讲信誉、言必信行必果的良好风尚，进而为打造诚信政府、建设诚信社会奠定坚实的基础。

（二）积极推进分类考核

我们不可能找到一套放之四海而皆准的考评指标，衡东县在推进分类考核方面还是做了些实际工作的，对各乡镇和县直机关进行了差异性考核，但操作不够具体，指标权重相对弱了些。为改变这种状况，一要突出部门差异。不同地域、不同性质、不同类别单位的工作要求及工作条件各不相同，其领导班子及成员的考评重心也必然有所不同。对此，我们要因地制宜，因岗而异，区别对待。对地方党委、政府，要按照空间发展战略和功能定位，重点考核区域性的科学发展实绩。对党政综合管理部门，重点考核发挥职能作用、制定政策措施、加强综合协调等情况；对行政执法部门和服务群众的窗口部门，重点考核依法行政、服务质量等情况；对专业技术性较强的部门，重点考核提高专业管理水平、推进技术创新、服务中心工作等情况。对事业单位，要按照承担的社会管理与服务职责，重点考核事业创新、基础管理、惠民实效。对国有企业，重点考核技术创新和综合绩效，设置的指标和权重要有利于引导企业淘汰落后产能，发展生态环保产业。此外，对不同层级的领导班子和领导干部的考核，也要相应制定考评指标。二要突出起点差异。事业发展是个动态过程，薪火相传的过程，某项事业的成功可能需要几届领导班子和全体干部的共同努力，每项工作的基础是有差别的。因此，为了干部考评必须要考虑资源禀赋、发展定位、现实条件等差别，要考虑开展工作、取得成绩的难度。在任职初期即建立基本情况的台账，并且建立动态数据库。任职期间，加强平时考评，对干部实绩进行全方位的动态考评，加强动态管理。离任之际，对照任职台账和数据库的信息，结合任职期间实绩完成情况，做好离任审计，科学评估在职期间的政绩。三要突出权责差异。党政领导和领导班子成员、党政一把手和分管领导、领导干部与一般干部，他们的权责是不同的，在干部考评中就要根据他们权责一致原则，分层考评干部的绩效，而不能以统一标准去衡量所有干部的绩效，根据领导干部个体的差异性，根据不同层次的干部在目标管理绩效考评中所起作用大小的不同，对领导干部按班子党政正职、班子其他成员和非领导职务三个层次，用不同的标准来衡量，使考评真正做到了因地制宜、因人而异。

（三）整合优化考核程序

在考评的过程中，只要善于抓核心、抓关键，抓主要矛盾，抓矛盾的主要方面，就一定能够抽丝剥茧、化繁为简。一是归并整合。对于干部考评中存在的交叉重复、多头考核，我们可以对其进行适当的归并整合，进而将复杂问题简单化。比如说，考评一个民生工作部门，就应把面向服务对象进行测评、谈话作为主要的考评事项，其它事项则可简化或融入进去。在简化考评机构方面，我们可将原来由“两办”开展的目标管理考核、组织部门开展的领导班子领导干部年度考核，以及其他各类考核在一定程度上进行整合优化，集中展开考评，减轻基层负担。二是突出重点。干部考评要抓关键，抓“重点”，其他繁琐的程序和事项能简则简，能减则减。在部门的选择上，可把掌管人、才、物，执法执纪，与群众关系密切的部门列为考核重点；在班子等次的选择上，可把民主测评反映较好和测评反映不太理想的领导班子和领导干部列为考核重点，重点掌握“两头”情况；在考评内容的选择上，可根据不同地方、不同单位的具体实际及工作重心，按照科学发展的要求，有侧重地进行考评。如对地方的考评，就可视其是工业主导型、综合发展型还是生态保护型，相应考评工业发展质效、产业结构状况、生态保护情况等重点内容。这样，既能减少一些不必要的工作量，又可以掌握所需的情况。

（四）合理运用考评方法

实现科学考评，就是要变小范围参与为大范围参与，变传统手段为现代手段，变静态考评为动态考评。一要扩大民主，拓宽信息源。进一步扩大考核民主，把民主测评的参与考评的人员范围放宽，除了领导班子成员、中层干部、下属单位负责人及“两代表一委员”，应广泛地延伸到服务对象及普通群众中去，还可以尝试由独立第三方或中介机构对领导班子和领导干部进行民意调查的方式，以更为积极的姿态倾听群众声音。避免少数人评少数人、一家之言、以偏概全。二要丰富手段，增强真实感。适应新指标的需要，将一些新的调查核查方法及现代仪器设备运用到干部考评工作中去，这样既能省时省力，又能形象直观的反映出事物的本来属性。比如说，要掌握一个地方的环境及资源保护情况，我们也可以摆脱对书面材料的依赖，代之以实地察看、仪器测量的方式一探究竟；要知道一个领导干部的心理健康状况，我们则可以借助心理测试机进行相应地测试。除此之外，一些现代化的视频、音频设备及智能运算工具，也可以充分运用到考评工作中去。三要动态建库，保持连续性。切实加强对各项考评信息的收集、归类、整理和建库，为每个领导班子及班子成员建立一份能体现其主要特征，融图片、音像、数据、文字说明于一体的动态档案，为后续的考评积累一笔可靠的参考、借鉴甚至是现用资料，随时点击调用。同时，可以建立考评大数据中心，及时搜集、实时处理数据信息，实现市县的信息资源共享，为科学考评提供坚实基础。

［1］傅军.政府绩效评估的推进思路［J］.理论探索，2013（3）.