国家治理现代化中的立法能力现代化初探

2015-08-15王辉

中共太原市委党校学报 2015年1期

王辉

（华东政法大学，上海200042）

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在现代国家，法治是治国理政的基本方式。法治与国家治理体系和治理能力有着内在的联系和外在的契合。国家治理现代化的实质与重心，是在治理体系和治理能力两方面充分体现良法善治的要求，实现国家治理现代化。而良法善治的基本要求就是立法能力的现代化，所以立法能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。在当代中国，虽然立法能力现代化并没有成为一个正式的官方话语体系，但是立法能力现代化在当前具有重要的法律意义与政治意义。立法能力现代化不仅是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的根本保障。随着中共十八届四中全会提出全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的宏伟目标，立法能力现代化更是成为全面推进依法治国的重要引擎。本文拟国家治理现代化中的立法能力现代化为视角，对立法能力现代化的具体涵义、表现、实现路径等问题进行诠释和探讨。

一、国家治理现代化与立法能力现代化

十八届三中全会首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”这一目标。习近平总书记指出，国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。可见国家治理体系是立足于国家治理的体制机制和制度安排，体现了国家治理的静态过程。而国家治理能力则是立足于国家治理体系的实现方法和过程，体现了国家治理的动态过程。在现代国家，实现国家治理体系和治理能力的现代化就是实现国家治理的法治化，实现国家治理的法治化必须实现善治的体制机制，而良法是善治之前提，所以必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。

一般认为立法是一定政权中的特定主体以政权的名义，为体现最终决定于社会物质生活条件的执政者的共同意志，依据一定的职权，遵循一定的程序，运用一定的技术，提供具有普遍性、明确性的法律规范的活动。所以立法主要是立法机关，主要指代议制机关根据人民的授权制定法律的过程。从此种意义上而言，立法能力主要指立法机关立法的指导思想、实体内容以及立法技术的科学性程度与立法程序的民主性程度。立法能力强意味着立法的指导思想、实体内容以及立法技术的科学性程度高，更加符合客观规律，也意味着立法程序的民主化程度高，意味着立法过程更加体现了人民的意志，立法程序更加注重了人民的参与。而立法能力弱则意味着立法的指导思想、实体内容以及立法技术的科学性程度低，不符合事物的发展规律，以及立法程序的民主化程度低，意味着立法过程没有体现人民的意志，立法程序没有注重人民的参与。所以立法能力现代化意味着科学立法能力现代化以及民主立法能力的现代化。

二、立法能力现代化之一：科学立法能力现代化

（一）科学立法的涵义

科学立法的准确理解和界定可从我国法律的规定以及领导人的讲话精神中窥探其涵义。我国《立法法》第6条规定：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”该条规定被称为我国立法科学原则的体现，通过立法原意可以得知此处贵在强调立法要科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。习近平在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出：“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律”。张德江在全国人大常委会立法工作会议上指出：“科学立法，就是要求法律准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时遵循法律体系的内在规律。科学立法的核心，在于立法要尊重和体现规律。实现科学立法，必须坚持以科学的理论为指导，从国情和实际出发，科学合理地规范公民、法人和其他组织的权利与义务，科学合理地规范国家机关的权力与责任，使法律符合经济社会发展要求，真正经得起实践和历史的检验”。可见，无论是我国《立法法》的规定，还是立法机关领导人的讲话，都在明确指出科学立法重在强调立法的实体科学。科学立法就是准确利用所立法律、法规所涉及到的各种事物的客观规律，正确确立立法的经济社会目的，正确选择能够有效达到立法目的的合理手段以适应时代和社会发展的需要。

（二）科学立法能力现代化的具体体现

如前所述，科学立法主要意指立法的实体科学。科学立法能力现代化是指立法的实体科学化程度。科学立法能力现代化包括多层含义，主要体现在立法指导思想的科学性、法律规范内容的科学性以及立法技术的科学性三个方面。

首先，科学立法能力现代化体现为立法指导思想的科学性。立法指导思想是立法主体进行立法活动的重要理论根据，系立法活动指明方向的理性认识。它反映了立法主体根据什么思想、理论立法和立什么样的法，是立法者法的意识在立法上的集中体现。立法理念直接影响着立法活动的走向，只有立法理念具有科学性，所立立法才能具备良好的社会基础，才能成为行之有效的法。立法指导思想的科学性是立法的前提，一部科学的法律必须要有科学的指导思想。当前立法必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，解放思想，实事求是，坚持科学的理论指导。立法工作必须坚持理论与实践相结合，只有这样才能确保制定出来的法律符合社会发展需要，体现最广大人民根本利益。

其次，科学立法能力现代化体现为法律规范内容的科学性。实现立法内容科学性是科学立法的根本目标，是实现立法目标的关键。法律规范内容的科学性首先体现为以法律为载体的制度设计具有科学性，科学的制度设计应以解决实际问题为导向，以实事求是和理论联系实际为原则，以实现法律规范目的为目标。而实现这一目的必须要以正确的手段，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。再有法律规范内容的科学性还体现在法律规范要有科学的解决问题的方法，这种方法必须理性科学合理。法律制定的终极目的是解决现实中的问题，所以这种方法在法律规范中举足轻重。要实现人民的意志和意愿必须使法律内容具有科学的制度方法。

最后，科学立法能力现代化体现为立法技术的科学性，推进科学立法必须完善和提高立法技术。立法技术指立法文件制定过程中立法者或立法文件起草者构思并表述立法政策、立法原则以及法律规则等的方法和技巧。立法技术对于实现立法目的，体现立法价值，保障立法质量以及促进科学立法水平具有重要意义。以立法语言的规范化为例，我国特色社会主义法律体系已经建立，立法“宜粗不宜细”、“宁疏勿密”等观念不应再提倡，要树立法律精细化的立法理念，使法律语言能够确保法律含义的明确性。

三、立法能力现代化之二：民主立法能力现代化

（一）民主立法的涵义

民主从其字面上来看，代表着由人民统治，即“人民做主”，民主立法也就是民主原则在立法中的体现，也就是立法要充分反映和体现人民的意志，保障人民通过参与立法充分实现其自身利益诉求。立法民主原则应当包括三个要素：一是立法主体是广泛的，人民是国家的主人，立法权在根本上属于人民，由人民行使。二是立法内容具有人民性，以维护人民的利益为宗旨，注意确认和保障人民的权利，而不是政府的意志或少数人的意志为依归。三是立法活动过程和立法程序是民主的，在立法过程中注意贯彻群众路线，使人民能够通过必要的途径，有效地参与立法，有效地在立法过程中表达自己的意愿。我国《立法法》第5条明确规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”这是立法民主原则的法定依据，仔细分析条文可知立法主要是指立法程序的民主。对于立法应当体现人民的意志这一表述并不是意为立法内容的民主，而是意为立法过程及立法程序要体现人民的意志，而发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动更是立法程序民主性的体现。习近平在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出：“民主立法的核心在于为了人民、依靠人民”。张德江在全国人大常委会立法工作会议上指出：“民主立法，就是要求法律真正反映最广大人民的共同意愿、充分实现最广大人民的民主权利、切实维护最广大人民的根本利益。民主立法的核心，在于立法要为了人民、依靠人民。实现民主立法，必须坚持人民主体地位，贯彻群众路线，充分发扬民主，保证人民通过多种途径有序参与立法，使立法更好地体现民情、汇聚民意、集中民智，尊重和保障人权，促进人的全面发展”。所以立法民主重在强调立法程序的民主。随着立法水平的不断提高，一些新的体现民主立法的方式不断出现，比如立法规划制度、立法论证制度以及立法后评估制度等。这些新的立法程序都体现了人民当家做主，充分发扬民主的精神。人民群众参与国家立法活动，主要通过以下两方面体现出来。一方面，人民群众民主选举各级人大代表，由人大代表在参与国家权力机关的工作中，反映人民的意见和要求；另一方面，国家机关在其立法活动中，要采取各种有效措施，广泛听取人民群众的意见。

（二）实现民主立法能力现代化的必要性

首先，民主立法是由立法本身决定的。立法通常指特定的主体依照一定的职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法的这种特定社会规范的活动。立法的本质要求规范多数人的行为和要求不特定的多数人服从，只有民主立法才能适应这一需要。卢梭认为法律是公意的体现，公意永远是正确的，服从法律的人民应当是法律的创作者，公共智慧的结果便形成理智与意志在社会体中的结合。

其次，民主立法由我国社会主义国家性质决定的。社会主义法的本质属性有二：一是体现广大人民的意志，二是反映社会发展的客观规律。社会主义法的本质是人民意志的体现。我国《宪法》第1条规定了我国是人民民主专政的国家性质，第2条规定了我国一切权力属于人民，同时规定了人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。宪法的上述规定为民主立法提供了直接的宪法依据。立法是人民行使权力的主要方式，所以立法过程必须以民主的程序实现立法民主，以此才可以使法律更符合民意。立法民主有利于保障立法的合民意性和“公益”的实现，法律可以从中获得实质的合法性。

再次，民主立法是由中国共产党的性质决定的。《中国共产党党章》规定中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。还规定党要在自己的工作中实行群众路线，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动。同时党的根本组织原则是民主集中制。党的性质和原则决定了我国立法必须坚持民主和发扬民主。党的性质决定了党在领导人民立法工作中必须坚持民主性。

最后，民主立法是根据我国《立法法》条文的内容与其相互关系得出的。我国《立法法》第1条规定了立法的目的是保障和发展社会主义民主。第3条规定：“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放”。宪法的首要原则就是人民主权原则，所以《立法法》第3条体现了立法的民主性。第4条规定立法从国家整体利益出发也能推出立法的民主性，因为国家的整体意志就是人民的意志。第5条更是直接规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”。

总之，实现民主立法能力现代化是我国立法能力现代化的重要体现。忽视立法过程中的民主性，就会影响和损害人民群众行使当家作主的权利，使社会主义民主政治建设失去很重要的内容；就会使国家立法工作失去人民群众的监督，出现利用立法谋私、利用立法侵犯人民利益的恶劣倾向；就会造成法律制定得很多公众却知之甚少、法律得不到公众的尊崇信仰、法律的制定与适用严重脱节等后果。

四、以民主立法能力现代化推进科学立法能力现代化

科学立法能力现代化和民主立法能力现代化是立法能力现代化的两大组成部分。正确处理两者之间的关系有助于立法过程中更好的落实好两大原则，更能够提高立法水平，保障立法的质量，更好的实现法律的目标和价值。民主立法与科学立法的关系主要体现在科学立法必须依靠民主立法推进。民主立法不仅是一切权力属于人民的必然要求，更是保证科学立法的助推器。正如张德江委员长在立法工作会议中指出：“科学立法与民主立法密不可分、相辅相成。如果没有坚持民主立法，广开言路，集思广益，很难说真正做到了科学立法；如果没有科学的程序和方法，所谓的民主立法可能只是流于形式。科学立法可以更好地实现立法的民主化，民主立法也能更好地促进立法的科学化。只有把科学立法和民主立法统一于中国特色社会主义法治实践，才能在民主的基础上实现正确的集中，使法律真正符合最广大人民的根本利益，真正符合经济社会发展的客观规律”。

科学立法能力现代化必须紧紧依靠民主立法能力现代化来推进和保证。如果立法以反映民意为目的，则立法者的公正和立法过程中的各方参与程度对立法结果起着决定性作用。虽然立法活动归根结底是利益的博弈和平衡过程，立法过程中，针对不同的利益诉求，立法者必须在复杂的矛盾和冲突中进行抉择，但是立法过程中立法部门必须充分发扬民主，积极促成民众参与，使更多的人能够参与到立法的过程。在立法过程中参加的人越多，辩论和讨论越充分，则立法的最终结果则会被更多的人接受，立法越符合经济社会的发展要求。随着人类认识水平的不断提高，人们发现代议制立法只是近似地体现和反映了民众诉求，为弥补其不足，立法还须辅以合理的公民参与机制，广泛征求、吸纳各方面的意见和建议，充分反映和平衡各方面的利益诉求。相比于立法机关的调查，公众参与提供了更为直接而广泛的途径。允许更多公民或者利益集团进入法律制定程序，表达其价值倾向，在必要时鼓励参与者内部协商和讨论，以达成某些基本的共识，可以使法律的制定具备基本的公共性。公民参与立法有助于立法更真实地反映民意，集中民智，提高立法的科学性，提升公众对法治的期望和信心，为法律法规的顺利实施消除某些潜在的障碍。立法工作只有拓展人民有序参与立法途径才能实现科学立法。民主立法的一个重要方面是立法过程的公开。立法程序的公开化是指法律、法规议案的提起、讨论、审议和表决等过程都应当通过合理途径让公众知晓，并尽可能通过新闻媒体对外传播。除因保密需要外，立法活动应当公开举行。立法活动所形成的文件及所产生的各种记录都应当公开，并允许公民通过合理途径免费查阅。立法公开是民主立法的关键环节，只有将立法过程的重要环节和信息向公众披露，才能提高立法质量和立法效率，公开意味着立法过程能够被公众熟知，立法机关能够对立法工作的主要问题和矛盾及时予以公示。某种程度上达到立法过程与民众诉求的良性互动，从而促成科学立法的实现。

以民主立法能力现代化推进科学立法能力现代化必须处理好主观与客观、价值判断与事实判断的关系。首先，主观指人的意识、精神，客观指人的意识以外的物质世界，或指认识的一切对象。辩证唯物主义认为主观和客观是对立统一的。客观是不依赖于主观而独立存在的，主观能动地反映客观，并对客观事物的发展起促进或阻碍作用。主观与客观反映在立法民主与立法科学上时立法民主更多地体现立法工作中的主观能动性，主观色彩浓厚，而科学立法客观色彩较浓厚，更多的强调法律内容的客观性。当然这并不意味着民主立法就是主观的，而科学立法就是客观的，只是两者略有侧重点而已。在立法过程中，要尽可能的使主观意志体现到客观的立法结果当中，才能尽可能地使法律的目的符合大多数人的意志。其次，民主更强调价值判断，而科学更多的强调事实判断。科学发展观的本质是以人为本。以人为本在本质上是以人民为本，要尊重人民的主体地位，贯彻人民主权的原则，保证国家权力掌握在人民手中，落实人民管理国家的社会主义民主政治制度。民主立法在当今中国无疑是以人为本思想的集中体现。立法过程是否民主化更多的体现了一种价值判断。科学强调的是实事求是，做事要按照事物发展的客观规律。所以科学立法更多的是强调法律内容要符合客观规律，在立法过程中，要处理好价值判断与事实判断的关系，两者相辅相成，不可失之偏颇。

五、结语

十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，十八届四中全会将建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家作为全面推进依法治国的总目标。实现这两个目标必须发挥立法的引领和保障，实现立法能力的现代化。科学立法能力现代化与民主立法能力现代化是立法能力现代化的两大组成部分。两者相辅相成不可偏颇。科学立法重在强调立法的实体科学。科学立法能力现代化主要体现为立法指导思想的科学性，法律规范内容的科学性以及立法技术的科学性。民主立法能力现代化重在强调立法的程序民主。当前立法实践要求必须以民主立法能力现代化推进和保证科学立法能力现代化，正确处理好主观与客观、价值判断与事实判断的关系。唯有如此，才能以立法能力现代化推进国家治理体系和治理能力现代化顺利实现。

［1］张文显.法治与国家治理现代化［J］.中国法学，2014（1）.

［2］关保英.科学科学立法之解读［J］.社会科学，2007（3）.

［3］欧修权.试论科学立法的含义及其实现途径［J］.人大研究，2009（1）.

［4］周旺生.立法学［M］.法律出版社，2009.

［5］徐向华.立法学教程［M］.上海交通大学出版社，2011.

［6］江国华.立法：理想与变革［M］.山东人民出版社，2007.

［7］李林.立法过程中的公众参与［M］.中国社会科学出版社，2009.

［8］郭道晖.当代中国立法（上）［M］.中国民主法制出版社，1998.

［9］乔晓阳.中华人民共和国立法法讲话［M］.北京：中国民主法制出版社，2008.

［10］张文显.法理学［M］.高等教育出版社北京大学出版社，2007.

［11］博登海默著.法理学——法哲学及其方法［M］.［美］E·博登海默著邓正来、姬敬武译，华夏出版社，1987.

［12］卢梭.社会契约论，何兆武译［M］.商务印书馆2003.