中国农业发展问题的思考

程万强

（南京市园艺技术推广站，南京 210036）

1 中国农业发展的基本趋势

2015年政府工作报告中指出 “加大强农惠农富农政策力度，实现粮食产量 “十一连增”、农民收入 “五连快”。农业综合生产能力稳步提高，农业科技和机械化水平持续提升……农村土地确权登记颁证有序进行，农业新型经营主体加快成长。”

1.1 农民增收是永恒的主题

民富则国强，农民增收是中国农民千百年来的梦想。一方面农业政策向好，党的十七大以来，工业反哺农业，农村改革逐年深入，国家农业补贴大幅增加，农产品价格持续走高，给农民增收打下坚实的基础。另一方面增收渠道增加，随着经济社会的发展，农民增收的渠道不断增加，已经形成了农民家庭经营性收入、农民打工工资性收入、财产性收入、转移性收入等多种构成，给农民增收创造有效途径。

1.2 农业生产条件不断优化

一是农业生产基础条件改善。通过实施多年高产创建、农业综合开发、基本农田整理及改造等重大项目拉动，最大限度地改善农业生产条件，提高农业综合生产能力。二是农业科技不断发展。面向世界农业科技前沿，农业自主创新能力不断提高，生物技术广泛运用，培育了一批优良品种，提高了农产品产量与质量；农业科研体系不断优化，开展了大量农业基础研究与高端技术研究，为现代农业建设提供支撑；农业科技服务体系得到进一步完善，建立了中国特色新型农业科技推广体系，不断发展社会化农业科技服务组织，推动了农业科技成果转化。三是农业产业引导逐年加强。强化市场需求引导产业配置的理念深入人心，强化农产品信息服务，将农产品产量、品质、价格、供求、市场主体和物流配送等信息通过多种渠道，采集、整理、分析发布，及时传递给生产者和消费者，不断强化龙头企业带动，加大力度升级一村一品，大力发展农民专业合作社,农业产业引导逐年增强。

1.3 农业产品市场不断健全

加大农业品牌建设力度，积极开展无公害、绿色食品、有机食品的认证，大力发展无公害、绿色、有机农产品，引导整合强势品牌，增强农业品牌的市场竞争力；农业文化市场巨大，以农业生产活动为主题的生产体验、精神疗法、农产品食疗等农业休闲、农业旅游市场潜力巨大，大幅增加农产品附加值，延长了农产品市场产业链；农产品电商 “异军突起”，随着城市农产品物流中心建设步伐加快，农产品网络流通进一步提速，农产品网上期货交易、大宗农产品电子交易、电子菜箱、智能菜柜等电子商务平台为载体构建了网上农产品超级市场。

2 农业发展面临的突出问题

当前，我国现代农业发展面临诸多突出问题，已经阻碍了现代农业发展。

2.1 粮食安全问题日益突出

自2003年开始，党中央国务院采取了一系列有力的政策措施，推动农业科技的进步，完善粮食的保障机制，调动了农民的生产积极性，截止2014年，我国粮食增长实现 “十一连增”，年粮食产量从4307亿kg增加到了6071亿kg，提高了1764亿kg，平均每年增产粮食147亿kg，用不到世界1/10的耕地，生产了世界1/4的粮食，养活了世界1/5的人口。据国内某网站报道，我国小麦、玉米、大米三大农作物始终保持净进口态势，中国粮食全面进入 “净进口”时代。截止2014年底，统计数据显示中国进口725亿kg粮食，预计这一数据还会不断刷新纪录，持续增长的进口增速，将让我国的农产品生产和粮食安全面临巨大挑战。

2.2 农业对农民增收贡献率低

据国家统计局数据显示，2013年农民人均纯收入8896元，其中工资性收入4025元，占人均纯收入的45.2%，家庭经营纯收入3793元，占42.6%，转移性收入、财产性收入分别占3.3%、8.9%；来自第一产业收入仅占31.8%。从农产品价格来看，以稻谷为例，据中国农业新闻网数据显示，从2004年至2014年10年间，早籼稻从1.4元/kg增至2.7元/kg，中晚籼稻从1.44元/kg增至2.76元/kg，粳稻从1.5元/kg增至3.10元/kg，稻谷价格平均提高96.8%，看似大幅增长，实则停滞不前，而这10年间中国平均房价，从2700元/m2增至6390元/m2，平均增加高达2.4倍，随着农业生产成本的提高，而农产品价格增速迟缓，农民种粮积极性受挫，国家农业政策逐年向好，财政投入逐年增加，但农民却难以以农业致富，不得不走出去 “谋生”，农业经济对农民增收贡献率偏低。

2.3 “失地”农民的社会隐患增加

随着社会发展需求，党的十八届三中全会 《决定》提出,“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。这些利好政策给农业带来大发展的同时，农业对农民增收偏低的贡献率又致使青壮年农民已经不愿意从事农业生产，大量土地出现寻租空间，随着大量资本向农业的涌入，农业现代化逐步实施，规模产业经营出现，大量的土地进一步向少数人手中集中，农业生产科技水平必然进一步提高，虽然土地性质没有改变，但农民在农业生产中的作用已经基本淡化，农民逐渐 “远离”土地，随着农村集体土地的充分上市，产业化经营后的高品质农产品进入充分的市场竞争阶段，如遇今后农产品价格大幅走高，农民手上却没有土地可种，而此时的 “农民”已变成 “工人”，随着专业化的分工，大部分 “工人”也不再会种地，各种对农民保障机制再有所滞后，大量 “失去”土地的农民将是巨大的社会稳定隐患。

2.4 农产品质量安全保障压力增大

农产品质量安全牵动着农民、市民、政府。一是市民对农产品质量要求越来越高。市民生活水平的提高，对农产品的需求已经从 “数量”转向 “质量”，对农业从业者提出更高的要求。二是农民的农业生产环境不断恶化。土地及其产品污染不断加剧，化肥、农药、兽药等的滥用，工业化进程对农业环境的破坏，对农业生产、环境生态、市民心理造成极大负面影响。三是政府农产品监管体系建设滞后。小规模的 “单打独斗”式的农业生产给农产品安全监管增加了难度；政府职能部门监管乏力，存在监管职能错位、缺位、越位，各个监管部门缺乏沟通，相互推诿，只有等问题出现才有 “整治”，缺乏主动出击的内动力，同时，农产品检测机构受制于政府部门，没有独立的第三方承担，缺乏市场机制，在一定意义上失去了独立性和公正性；农产品质量安全相关法律体系不完善，很难有效解决实际问题；与农产品质量安全法律相关的农产品标准体系建设也不够完善、不够重视，在 “植物生长调节剂”上甚至曾在缺失，很多标准针对性差，出现 “水土不服现象”。

3 未来农业发展的思考

党的十八大报告指出 “解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决 “三农”问题的根本途径。……着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长。”

3.1 建立农产品价格市场化调控机制

30年来中国改革开放的红利，市民享受了，农民更应该享受到。农业现代化的实现离不开合理区间的农产品价格，农业现代化需要大量资本投入，作为任何一个投资农业的业主而言，不会有人想做亏本的 “买卖”，如果 “务农”无法给投资者盈利，整个农业将会走向一个“死胡同”，并且毫无生机，只依靠政府投入的农业现代化不是真正意义农业现代化。归根结底，合理的农产品价格是吸引大量资本注入农业现代化建设的基础，相对放活农产品价格，建立合理的农产品价格市场化体系，有助于农业的健康发展。2014年习近平总书记在江苏调研时强调 “现代高效农业是农民致富的好路子。要沿着这个路子走下去，让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业。要更加重视促进农民增收，让广大农民都过上幸福美满的好日子，一个都不能少，一户都不能落。”

3.2 建立完善 “失地”农民权益保障体系。

农村实行家庭联产承包责任制以来，一些农民由于种种原因失去土地，各地通过以货币补偿、土地换住房、土地换社保等方式安置 “失地”农民，但由于多数失地农民文化素质不高，缺少技术专长，长期处于失业或半失业状态，且失地农民短时间内难以融入城市生活，部分失地农民处境艰难，生活质量下降，这一群体呈现逐年增加态势。2013年习近平总书记在考察武汉农村改革时强调 “深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，土地流转要尊重农民意愿、保障基本农田和粮食安全，要有利于增加农民收入。”为此，建议制定 《失地农民权益保障法》，建立健全统一规范的失地农民保障机制。一是规范征地行为，提高补偿标准。充分保障农民对土地的相关权益，非公共利益需要，政府不得动用征地权，征地后充分考虑农民未来生存发展需要，提高补偿标准，同时扶持农民再创业、就业。二是规范土地流转、入股行为。土地流转、入股行为是农民自愿行为，不得以非法行政手段干预，同时保障 “失地”农民生存性需求，不能绝对以货币收 “租金”、 “分红”，要建立以粮食为单位的货币兑换机制，切实保障农户生存问题。三是建立 “失地”农民保障基金。征地单位要从土地增值收益中抽取一定比例资金交给第三方监管，用于困难“失地”农民二次补偿、分红、帮扶。

3.3 建立更加严格的基本农田保护制度

基本农田保护是粮食安全的需要。要严格贯彻落实土地管制制度，强化对建设用地总量的控制，认真落实基本农田保护制度，加强耕地保护立法研究工作，推动土地利用规划、土地整治、土地督察等法制化建设。李克强总理早在2008年就指出 “城市环境与农村环境是有机整体，务必改变农村环境保护薄弱的状况，保障城乡居民的 ‘菜篮子’、 ‘米袋子’和 ‘水缸子’安全，促进城乡全面协调可持续发展。”为此，在现有基础上，一是提高种粮积极性。在粮食价格稳定在较低水平阶段，加大政府补贴力度，最好做到政府对基本农田免费病虫害统防统治，生产资料与投入品政府免费提供。二是加强基本农田基础设施建设。政府加大基础设施投资力度，利用5年时间，加强基本农田土地整理，建立硬质标准化沟渠路，改善了农业生产条件，提高耕地的总体质量。三是加大农田环境整治。主要针对无序取土、乱倒垃圾以及化工厂排污等现象，采取强制措施，切实保护土地资源。

3.4 健全农产品质量安全体系

2015年中央一号文件强调 “提升农产品质量和食品安全水平。加强县乡农产品质量和食品安全监管能力建设。严格农业投入品管理，大力推进农业标准化生产。落实重要农产品生产基地、批发市场质量安全检验检测费用补助政策。建立全程可追溯、互联共享的农产品质量和食品安全信息平台。”可见，狠抓农产品质量安全工作是个全民工程，关系到千秋万代。农产品质量安全工作必须转变工作方式，狠抓质量安全源头，增加工作透明度。一是狠抓农产品质量安全标准化生产体系建设。政府一直强化农产品质量追溯体系建设，强化 “震慑”作用，做 “后补”工作较多，下一阶段应该转变工作思路，狠抓源头管理，加大资金投入，做 “主动出击”，出台一批可操作性强的强制性农产品质量安全生产标准，并以农业推广部门为载体狠抓落实。二是完善农产品质量安全的法律法规体系。着重健全监管机制、检测体系、追溯体系、处罚体系。监管工作要职责明确，从 “问题应对型”政府转变成工作日常化的 “主动出击型”政府；检测体系建设是对农产品质量本质认定，必须要有独立于当事方的第三方进行检测认定，政府不宜承担这一职能，检测的市场化体系建设应启动；追溯体系建设是认定违规责任的 “利器”，有条件情况下，要整合资源，扩大覆盖面，建立全面的、统一的农产品追溯体系；处罚体系建设要健全适用性法律，加大处罚力度。三是加大农产品质量安全工作宣传。随着农业技术的不断创新，增加农业生产信息披露，可以不断改进公众对农产质量安全的认识，消除公众恐惧心理，同时提高了公众对食品安全关注度，有助于农产品安全的社会监督。

3.5 建立中国特色的农业科技发展体系

农业的发展离不开农业科技进步，集约化的农业生产对农业科技提出更高的要求，建立一个中国特色的农业科技发展体系，符合当前我国农业发展背景。重点建设三大体系，即农业科技投入体系，农业科研体系，农业科技推广服务体系。一是农业科技投入体系建设。推行政府主导，多元投入。农业的弱质性决定了政府投入仍是农业科技投入的主体，但在投入重点、投入比例要进一步优化，投入重点上要以基础性研究 （品种）、农业科技推广、农业基础设施为主，在投入比例上建议全额财政投入；鼓励私企 （人）对基础性研究较为成熟的农业领域加大投入，将优势农业产品进一步做大，经济效益进一步提高。简单而言，农业生产的产前交由政府投入，农业生产的产中、产后交由企业及农业市场机构投入。二是农业科研体系建设。主要以农业高等院校、农科院系统为主体，农业企业科研中心为补充。其中，主体科研部分主要承担国家级的基础性重大项目，农业企业科研中心主要对接主体科研部分合作开发高端农业科技项目。三是农业科技推广服务体系。重点推进社会化农业科技推广服务体系，以公益服务、收费服务相结合方式，上面对接农业科研机构，下面对接农业企业，承担农业科技推广合理性研究、监管、服务职能，下设省、市 （县）、乡三级体系，与农业科研体系相互联系、相互影响、一体化发展。

3.6 树立农业从业者 “务农”信心

随着农业现代化的推进，土地相对集约生产经营的趋势已经不可逆转，给农业投资者树立 “务农”信心很有必要，土地是农民立命之本，所以流转后的因土地租金纠纷时有出现，随意 “涨租金”，土地流转年限短，农产品市场行情差等多种因素作用，农业从业者 “务农”信心丧失殆尽，基本不去对土地进行恢复性投资 （养地），过渡性利用土地，使得土地趋向贫瘠，生产设施落后，先进科技难以普及。树立农业从业者 “务农”信心已迫在眉睫。建立稳定的土地政策，坚持土地承包经营制不动摇，依法保护农民的土地承包经营权，稳定农业家庭经营的制度基础。同时要依法规范土地承包经营权流转，积极稳妥地发展农业规模经营和农业产业化经营，使得农业投资者像爱惜自己的 “孩子”一样珍爱土地，像抓孩子 “教育”一样投资土地，树立起这样的信心，农业现代化指日可待。