国内外水库退役标准对比研究

（西北农林科技大学水利与建筑工程学院，712100，咸阳）

21世纪初国家投入巨资开展了规模空前的水库除险加固工作，一部分水库除险加固工作的完成，使得我国水库安全状况得到了较大的改观。但是病险水库数量巨大且每年都会有新的病险水库产生，所需费用巨大。因此，应重视对病险水库采用的非工程除险措施。水利部2003年5月26日以水利部第18号令发布了《水库降等与报废管理办法（试行）》，规定从2003年7月1日起开始实施。2012年7月又审定通过了《水库降等与报废标准》，由中国水利水电出版社于2013年11月出版。

水库降等与报废在国外统称为水库退役（dam retirement），退役分为全部退役与部分退役。全部退役是指拆除工程及所有附属建筑物，包括相关受影响工程区的恢复或复原。部分退役涉及两种方案：①仅现有的水力发电设施退役，大坝及其他结构保留，该种情况下可能会出于安全或维修需要对大坝结构进行维修加固；②部分工程实施退役，包含水力发电设施（如存在）控制运用、降低坝高或拆除大坝，该情况下要求降低坝高或拆除大坝，而保留其他附属设施。

我国在水库工程除险加固过程中，对报废水库的退役标准没有得到足够的重视，未对报废水库开展必要的加固处理和封库前的技术处理，致使其成为下游防洪安全的极大隐患，严重威胁到人民的生命财产安全。另外，报废水库管理力度严重不足，基本处于无人监管的状态。因此，完善水库退役标准是工程实践中迫切需要解决的问题。本文通过研究国内外水库退役标准文本，分析我国水库退役标准存在的问题，对我国水库退役标准提供修改建议。

一、国内外标准概况

1.国外标准

美国从20世纪60年代开始，联邦政府开始停止水库建设，并针对水库的维修与退役情况制定了大量的环保法规。这些法规对水库的建设运行进行了严格的环境限制，并对水库进行严格检查，责令其中达不到相关要求的水库退役，且拆除水库的费用由业主负责。1997年7月，美国土木工程师协会（ASCE）公布了《大坝及水电设施退役导则》，为大坝及水电设施退役评估提供了评估方法，可用于评估拆除工程的可施工性、沉积物处理、环境影响等问题。美国亨氏中心(The Heinze center)（2002）在《退役坝拆除的科学与决策》中提出了水库大坝退役决策的大致步骤。美国的American Rivers（2002）编写了退役坝拆除决策的指南，讲述了拆坝对社会、经济及生态环境的成本与收益。

另外，世界其他国家如加拿大水库退役工作也走在世界前列。加拿大截至目前所拆除的大坝绝大部分原因是以恢复河流生态环境为目的，或是大坝丧失了功能。欧洲各国拆除大坝的主要原因是为了恢复河流生态环境系统，从而实现河流的自然价值。2001年日本国土交通省发布文件，提出了“冻结有关大型水库工程建设计划的新的勘测项目”。据2002年相关新闻报道，终止建设水库有92座。日本在水库退役过程中，首先考虑成本效益，着重追求水库的经济效益，很少考虑到生态环境方面。

2.国内标准

刘宁（2004）分析了我国水库大坝建设管理中的问题，详细叙述了我国水库大坝的降等与报废制度、病险水库的除险加固，提出我国水库降等与报废的思路、水库大坝建设应满足河流流域规划的要求，同时应重视对生态环境的保护，提倡建设绿色环保的水库大坝。J.K.Lou，李雷，盛金保（2008）对中国和加拿大在大坝安全管理领域的差异进行对比，指出了我国在水库大坝安全管理方面的问题。向衍等（2008）提出了大坝生命诊断体系，根据各层评估或诊断，对水库大坝工程进行退役评估。严祖文（2010）提出通过加强水库降等与报废（退役）工程措施的研究，认为一些溃坝事故是可以避免的，或者可以将溃坝所造成的损害降到最低，从而为政府及水行政主管部门寻找病险水库解决办法提供了思路。仲琳，赵寒容等（2011）指出我国水库大坝报废主要有环境保护、工程安全和经济效益三方面的原因，提出水库退役评估的研究内容。

2003年以前，我国水库大坝退役决策大都未履行严格规范的程序，绝大多数的水库退役决策是由市、县水行政主管部门以文件形式进行批复。一些水库的退役，市、县召开专家论证会，形成会议纪要，比较合理规范。为加强水库大坝安全管理，规范水库大坝的降等与报废，水利部2003年5月26日颁布了《水库大坝降等与报废管理办法(试行)》，并于当年7月1日起实施。但是该办法只是一个纲领性文件，全文不过9页，对于水库退役论证评估体系未进行规定。2012年7月14日南京水利科学研究院暨水利部大坝安全管理中心主编的《水库降等与报废标准》通过水利部审查，由中国水利水电出版社2013年11月出版，该标准成为今后水库降等与报废的纲领性规定。该标准明确规定了水库降等与报废的具体情况，从单方面决策水库降等或报废，存在一定的不足，水库退役需要一个各方面综合的评估。

二、国内外水库退役标准对比分析

在水库退役上，无论国内还是国外，在安全、经济、生态环境评估方面较为一致。安全，是各国高度关注的问题。建设水库，最根本的目的就是追求水库带来的经济效益，而水库是否退役，从经济效益方面评估是必不可少的。水库建成后，经过几十年的运行，形成了新的生态环境平衡系统，而水库退役，将要打破新形成的生态环境平衡系统，会对生态环境产生重大的影响，从而必须评估生态环境。以上方面是国内外水库退役评估的共同点，但是国内外水库退役评估存在较多的不同，更值得我们去关注。

1.我国与国外水库退役标准的不同点

（1）开展的基础及出发点

在国外，水库退役评估工作开展时间早，积累了大量的经验，形成了比较齐全的基础资料。而我国水库基本都是首次进行退役评估，基础资料匮乏，一些水库完全没有资料，水库退役评估工作无从下手。

国外水库退役基本都是从生态环境方面作为出发点考虑的，目的在于还原河流天然状态，形成良好的生态自然环境。而国内水库退役出发点首先考虑经济效益，通过成本与效益分析，决策水库是否退役。

（2）退役程序

美国建立了水库拆除许可制度，指导水库退役，相对而言比较科学合理。在美国，当计划要拆除某一个水库，首先要取得许可证。拆除水库许可证依次由联邦政府、州政府、地方政府进行颁发，并举行民众听证会，这样做的目的是为了保证拆除的水库安全，且使得影响最小。

加拿大水库退役评估完全是业主负责进行，在水库退役评估中，业主工程师发挥主要的组织作用，并且规定了水库退役评估进程和退役进程。

国内由于管理体制原因，水库退役评估工作由水库管理单位与水行政主管部门负责，由上级主管部门直接决策水库是否退役。

（3）评估人员的资质

在美国、加拿大，只有具备相应资质的工程师才能从事水库退役评估工作。而我国的规定是必须具备相应资质的单位才能开展水库退役评估工作，而对从业人员没有资质要求。

（4）收集数据

在美国《大坝及水电设施退役指南》中，要求具体需要从当前工程现状、工程历史及年鉴、工程数据、环境数据4个方面收集数据，并且规定了各方面具体需要收集的数据。

在我国《水库降等与报废标准》中，未见具体的数据收集，只是模糊地隐含在相关条例中。从条例中得出，我国水库退役需要收集库容、功能方面、工程规模、淤积情况等方面数据，这些数据隐含在相关条文中，并没有系统全面地给出水库退役所需要的，由此导致数据收集者很茫然。

（5）涉及部门

对评估过程中进行协商的可能的政府机构和公共利益相关者，加拿大给出了具体的相关部门。对涉及利益相关者的问题，关注他们对水库退役方案的意见，并记录在最终评估报告中。

在我国标准未作说明，而在实际操作中基本都是由各级水行政主管部门及水库管理单位对水库退役工作实施评估，相关涉及部门不在考虑范围内。

（6）拆坝费用

在美国，业主承担拆除大坝的费用。我国的拆坝费用，主要由水行政主管部门和地方水行政主管部门联合出资。

（7）设计标准

在国外，水库的退役是根据后果确定工程设计标准，而我国是根据工程规模确定设计标准。

（8）可操作性

我国水库退役的技术标准不成熟，缺乏可操作性。水利部发布《水库降等与报废标准》，只是罗列了规定，没有具体的操作方法说明。且我国的技术标准主要针对可能造成显著影响的大中型水库，在小型水库中，技术标准实际操作更差，小型水库是我国水库退役的主体，由此导致水库退役工作进展缓慢。

在国外，开展水库大坝退役时间较早，有一定的基础资料，形成了比较成熟的理论及技术，可操作性较强，水库退役工作进展顺利。

2.我国水库退役标准存在的问题

①出发点局限于成本效益。水库的建设改变了原地区本来的生态环境，经过几十年运行形成了新的稳定的生态环境系统，而水库退役又将改变现有的生态环境，需要慎重评估水库退役对生态环境的影响。国内水库退役追求经济利益，忽视生态环境。

②程序不合理。我国水库退役程序无视当地居民、企业以及各利益相关方的意见，由水库的各级水行政主管部门单方面决策了水库退役。

③数据资料的收集不明确。我国水库退役标准中没有明确规定所需要收集的数据资料，只由操作者阅读有关条例，通过自身理解确定需要收集哪些数据，致使不同的操作者收集数据资料不尽相同。

④评估模式不合理。我国水库退役标准条例基本都是强制性的，而国外建议性标准相当多。我国“一票否决制”条例数量较多，水库退役评估是一个综合各方面因素评估的结果，应适当减少“一票否决制”的条例，综合评估决策水库退役。

⑤费用严重依赖于政府拨款。水库退役的费用相当巨大，而我国水库数量众多，仅靠政府拨款是远远不够的，应该改变这种靠政府拨款实行水库退役的理念，寻找水库退役费用新路径。

⑥从业人员资质没有要求。在我国，具备相应资质的单位才能开展水库退役评估工作，而对从业人员却没有资质要求，致使一些有资质的单位从业人员鱼龙混杂，影响水库退役评估结果的真实可靠性。

⑦标准的可操作性差。在我国水库退役标准文本中，只是罗列退役的相关条例，没有说明具体的实施过程。我国从事水库退役工作的从业人员整体专业知识水平较低，这些标准没有描述具体该如何去做，从业人员无从下手，标准得不到有效的实施。

⑧对小型水库关注度低。我国水库退役标准主要是针对大、中型水库。然而我国小型水库占据绝大多数，且小型水库退役是我国水库退役的主体部分，导致我国水库退役工作进行缓慢。

⑨对生态环境影响评估不全面。水库建设改变了原来河流的天然环境，水库退役对生态环境具有严重影响。水库退役需考虑对水质与水量、水生态系统、生态环境、坝址经济、工程安全、休闲娱乐、景观资源等多方面的影响。但我国主要是从结构安全和工程经济效益两方面考虑的，应深入研究水库退役对生态环境影响的评估方法。

⑩宣传力度不够。水库退役宣传不到位，很多民众不清楚水库退役的作用及意义，致使水库退役工作不能深入民心。

3.对我国水库退役标准的修改意见

①转变水库退役出发点。转变从成本效益角度出发评估水库退役的传统思维，落实“以人为本，人与自然和谐共处”的观念，立足于可持续发展，以保护生态环境作为水库退役根本出发点。

②完善水库退役评估程序。我国水库退役基本是由国务院、省（自治区、直辖市）、市、县等水行政部门决策。应该改变这种由政府部门单独决策水库退役的程序，让民众参与其中，比如可以效仿美国，对水库退役实行许可证制度，并举行听证会，让民众参与到水库退役评估中，共同决策。

③明确水库退役需要收集的数据。应制定标准，规定水库退役所需要收集的具体详细的数据资料，防止收集数据资料不全面，达不到退役评估的要求。

④充分考虑各利益相关方，让其参与到水库退役评估工作中。水库退役不仅仅是水行政主管部门的事情，牵扯到许多利益相关方。为了不影响利益相关方，应让他们参与到水库退役中来，发表看法、意见。

⑤完善水库退役评估模式。在我国水库退役标准中，“一票否决制”的条例相当多，水库的退役评估需要从各个方面考虑，建议兼顾实行“一票否决制”与综合评估措施。

⑥严格要求水库退役评估人员的资质。水库退役关乎安全、经济、生态环境，改变原来有资质单位随便派遣人员评估的弊端，让具备水库退役评估资质的专业人员参与，从而使得评估结果真实可信。

⑦完善资金筹集方案。对于资金问题，建议由运营水库的部门、曾受益于水库和即将受益于水库退役的民众、工矿企业等适当出资或社会集资的方式解决。

⑧选择合理的退役方案。水库退役应制定合理的退役方案，是部分退役还是选择全部退役，应经过相关的论证，特别是在生态环境、技术、经济方面进行论证，最后选择最佳的退役方案。

⑨加强监测和监控。水库退役必然会引起当地新建立的生态环境又一次改变，所以必须监测和监控水库退役对生态环境的影响，以及对安全方面的潜在威胁。

⑩加强水库退役后的管理。大多数退役水库（未拆除坝体）处于无人管理的状态或者退役水库管理人员是村民。这些村民没有专业的管理水平，基本都是形式上存在的管理人员，退役水库存在重大的安全隐患，一旦失事，将造成巨大损失。应加大退役水库管理人员的投入，确保退役水库安全，提高退役水库管理人员的专业素质，建议由受过专业教育的人员进行管理。

[11]加强宣传工作，加大执行力度。应大力宣传水库退役后在安全、经济、生活、生态环境方面的益处，让水库退役工作深入人心，使得水库退役工作顺利开展。

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