国防交通立法工作研究

2015-08-15李远星屈百春

军事交通学院学报 2015年7期

刘兴，李远星，屈百春

(1.军事交通学院国防交通系，天津300161;2.国家交通战备办公室，北京100859)

党的十八届四中全会明确指出:“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”［1］同时强调“要完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”。对于国防交通工作而言，就是要尽快建立以《国防交通法》为引领的国防交通法规体系，为国防交通工作的有效开展提供法律依据。

1 国防交通立法实践存在的主要问题

国防交通立法工作是一项复杂的系统工程，涉及内容多、范围广、技术复杂。从国防交通立法实践看，我国对国防交通立法十分重视，已取得丰硕成果。经过60 多年的立法实践，国防交通法律建设，经历了一个从无到有、逐渐完善的过程。目前与国防交通建设密切相关的法律、行政法规、行政规章等已近100 项，初步形成相对完整的法规体系［2］。国防交通立法实践虽取得了一定成效，但与总体国家安全战略、军事斗争准备、市场经济发展以及国家综合运输体制改革还不相适应，与推动国防交通军民融合深度发展还存在一定差距。从立法出台的法规情况看，还存在着以下问题。

1.1 立法工作进展迟缓，指导实践作用不强

建国以来，我国的国防交通工作在国防交通网络规划与建设、国防交通物资器材储备、国防交通保障队伍建设等方面取得了显著成绩，在20 世纪50 年代的抗美援朝战争、1962 年东南沿海紧急战备和中印边境自卫反击作战、1970 年代末到1980 年代的对越自卫反击作战等，以及近年来的汶川地震、低温雨雪冰冻灾害、“3·14”拉萨维稳和“7·5”反恐维稳等非战争军事行动交通保障中，发挥了巨大作用。同时，国防交通工作也取得了丰富的实践成果。将这些成果运用法规予以固化并指导实践，对国防交通工作具有重大的现实意义。目前，国防交通法规已基本形成体系，但从总体看法规体系层次普遍偏低，一是没有一部国防交通专项法律，不能引领国防交通法规体系建设;二是交通建设贯彻国防要求、国防交通物资储备、保障队伍建设、国防运输等活动经验没有用法律条款予以明确，不能有效指导实践工作。随着新形势下国家安全战略的实施、军事斗争准备的紧迫和国家经济体制改革的深入，制定专门的《国防交通法》，将有关实践经验及时上升为法律、法规，健全国防交通法规体系已迫在眉睫。

1.2 立法失衡现象突出，法规系统性不强

从已颁发实施的国防交通相关法规体系看，国防交通法规立法不平衡的现象较为突出。当前，国防交通相关的法律有21 项，行政法规14项，规章制度66 项［2］，但在法规权威层面、专业类别、可操作性等方面不够系统适用。在法规权威层面上，主要体现在两个条例权威性不够，没有专门的法律引领，而重要的国防交通建设规划、国防运输、国防经费保障等方面只有部门规章。在专业类别方面，从业务内容上看，缺少国防运输、国防经费、国防交通规划等方面的法律或条款;从运输方式上看，铁路法规较多、水路次之，电信、航空、公路较少，管道和邮政几乎没有。在操作层面上，国防运输的装卸标准较多，操作性强，但协调管理方面的条款少，不具体，而国防交通建设大多是宏观性的协调管理条款，缺少具体操作层面的技术标准，交通基本设施建设和飞机、船舶等大型运载工具建造贯彻国防要求技术标准还是空白。

1.3 立法工作跟进不够，时代发展性不强

随着国家安全战略利益的拓展、军队使命任务调整、交通运输事业发展和市场经济的深化改革，国防交通活动的内涵和外延也在拓展，国防交通法规体系建设应始终强化有效履行新使命的国防交通建设目标，坚持军民融合式发展，顺应形势需要，解决现实问题。从交通领域而言，国防交通法规体系应尽快从以往单一运输方式的法规，向铁路、公路、水路、航空、管道等综合交通运输体系法规转换，强调系统间的整体规划;从建设任务而言，应紧紧抓住国家加强交通基础设施建设，鼓励社会资本投入交通体系建设的良好机遇，出台国防交通设施、交通运载工具建设方面的法规，尤其是涉及到远海、海外、国际航空方面的国防交通建设法规，解决新问题;从领导管理体制而言，紧密围绕军队提需求、国防交通机构抓协调、政府和企业抓落实的思路，尽快形成适应国家部委改革、国防体制改革的法规制度，解决好职责分工、协商联络、信息对接等方面的问题。

2 我国国防交通立法面临的主要形势

2.1 建设法治国家为立法整体建设带来了机遇

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的目标。为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供法律支撑，也为国防交通立法工作快速推进提供了新的动力。目前，从国防交通法律法规体系建设情况看，针对《国防交通法》尚未出台的现实情况，应严格按照十八届四中全会提出的“必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键”要求，加快立法进程，提高立法质量，使《国防交通法》立法工作严格按照公正、公平、公开原则，符合宪法精神、反映人民意志、体现国防交通建设要求，实现国防交通立法与市场经济相吻合，做到国防交通建设于法有据，主动适应国家交通发展的需要。

2.2 实现总体安全为立法范围拓展提供了依据

当前，我国安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因比历史上任何时候都要复杂。由此可见，国防交通活动所面临的安全形势不容乐观，这就要求必须拓展国防交通活动范围，在总体国家安全观指导下，国防交通立法工作必须全面考虑、点面结合、综合施策，使之既能适应大规模联合作战、远海作战交通保障需要，又能满足遂行非战争军事行动应急任务交通保障要求。近年来，我国频发的自然灾害等突发事件直接把国防交通系统推到了应急保障前沿，无论是反恐维稳，还是抢险救灾，交通保障不但首当其冲，而且贯穿始终，任务艰巨繁重，需要国防交通提供常态化、法制化保障。可以说上述形势和任务，不仅给国防交通建设与发展带来了新的挑战，也给国防交通立法工作提供了新的现实支撑，促进了国防交通立法工作综合化发展。

2.3 加强战略投送为立法内容延伸提供了牵引

习主席强调，要坚持把新型作战能力建设作为战略重点，抓紧推进战略预警、军事航天、防空反导、信息攻防、战略投送、远海防卫等力量建设。战略投送能力已经成为国家的战略能力，成为国家国防建设的重要方向。国防交通领域加强战略投送能力建设的措施主要体现在:在国家交通基础设施建设上，通过贯彻国防要求建设强大的国防交通网络;在国家大型运载工具的设计、购置、建造中贯彻国防要求，加强运载工具国防动员能力建设，打造战略投送保障力量体系;强化国家战略通道中大型桥梁、隧道、码头、机场的防护和快速抢通能力建设，为战略投送交通网络的稳定提供支撑。上述建设措施要求国防交通立法工作，要通过体制机制设计、力量建设和经费保障规范、政策鼓励等方面予以引导、规范和支持。

2.4 注重军民融合为立法工作实践提供了指南

习主席强调要做好军民深度融合发展这篇“大文章”，遵循国防经济发展和信息化条件下战斗力建设规律，拓展军队保障社会化领域，更好地利用国家经济社会资源为国防和军队建设服务。国防交通是军民融合实践的重要领域。国防交通军民融合深度发展，主要体现在国防交通设施、国防交通储备物资、国防交通保障队伍等国防交通资源建设、配置和运用等的融合发展。在规划上要做好顶层设计，与国家交通建设同步规划，相互纳入;在体制机制上，要加强交通建设贯彻国防要求协商制度、军地联席办公、军地联合指挥等的军民融合体制机制建设;在技术标准上，要加强军地通用技术标准、规范的制订，使国防交通设施、国防交通装备军地通用性强、互换性强，便于生产、使用和维护，解决经费有限、建设效益低等现实问题，实现资源共享、力量共用的良性互动。国防交通立法无论在法律层面，还是规章和技术规范层面上，都应体现国防交通军民融合发展的特点，系统指导国防交通军民融合发展，既有法律层面在规划和机制上的规范，也有具有可操作性的技术内容规范，促使国防交通工作在更广范围、更高层次、更深程度上实现国防交通建设和国家交通发展协调发展。

3 国防交通立法需重点把握的问题

党的十八届四中全会指出，深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。这就要求国防交通立法应站在实现强国梦强军梦的高度，积极适应国防和军事发展的时代潮流。要敢于突破不符合时宜的体制机制障碍，切实打开国防交通的立法视野和思路。要坚持立改废释并举，既要充分吸纳过去行之有效的法规制度和成功做法，保持政策制度的稳定性、连续性，又要适应新形势、研究新情况、解决新问题，充实新的内涵和要素。

3.1 加强法律衔接，把握好相关法律关系

国防交通立法工作，最重要的是要建立系统性的国防交通法规体系。近期，国家正在起草国防交通专门法律——《国防交通法》。处理好这一专门法与相关法律间的关系，是国防交通法规体系健全完善的关键，是《国防交通法》能否“立得住”的一个关键问题［3］。《国防动员法》立足于整个国防动员领域，规范的是国防动员体制机制等方面的重大共性问题，而《公路法》《铁路法》《民用航空法》《港口法》等相关法律，主要是从行业角度，对各类交通设施的建设和管理作出规范，在国防要求方面只作了原则规定，因此，只有将《国防交通法》定位于国防建设领域专门规范国防交通工作的专业法，把着眼点放在国家综合交通运输体系建设为满足国防适应性，规范政府和军队有关部门应当担当什么职责，国防交通建设和管理应当遵循什么制度，企业、公民和组织享有什么权利义务，避免与《国防动员法》的有关内容相重复，能够与交通行业法律相衔接，才能实现与相关法律法规相互补，从而达到纵向衔接、横向关联，满足国防交通建设要求和新形势的需要。

3.2 注重责权统一，协调好权利义务关系

注重责权统一，处理好公民和组织的权利和义务关系，既是明确公民和组织国防交通义务的必要，也是维护公民和组织权益的要求，对于国防交通健康持续发展具有重要作用。《国防法》对公民和组织的国防行为责权进行了规范。《国防法》第五十一条规定，企业事业单位应当按照国家规定，在交通建设中贯彻国防要求;车站、港口、机场、道路等交通设施的管理单位应当为现役军人和军用车辆、船舶的通行提供优先服务，按照规定给予优待。第五十二条、第五十三条分别规定了保护国防设施、保守国防方面的国家秘密、支持国防建设等义务。第五十四条规定，公民和组织有对国防建设提出建议的权利，有对危害国防的行为进行制止或者检举的权利。第五十五条规定，公民和组织因国防建设和军事活动在经济上受到直接损失的，可以依照国家有关规定取得补偿。鉴于上述规定，在国防交通立法过程中，应以《国防法》为依据，与《国防交通条例》相一致，具体明确公民承担的设施和运载工具贯彻国防要求、保护国防交通设施、参加国防交通保障和国防运输的义务，明确违反相关规定的处罚，使之具有较强的可操作性。在鼓励政策和补偿方面，要明确因承担国防交通义务而遭受损失的公民和组织，应享受的抚恤和优待事项、程序和标准。通过立法，确立公民和组织责任有担当、权利有依据、补偿有保障的良好机制。

3.3 加强实践指导，解决好急重难点问题

法是依据、规范和指导。《国防交通法》源于实践，用于实践，因此在立法中强化对实践的指导作用，具体在以下几个方面予以加强:一是《国防交通法》要发挥国防交通领域母法的作用，明确有关机构之间的职责关系，尤其是明确国务院和中央军委、地方政府与军事部门、政府与企业之间的权责关系，为后续的国防交通机构调整改革提供依据;二是发挥《国防交通法》的法律权威，对国防交通、国防交通工程设施、国防运输、国防交通保障等概念和业务范围内容予以明确，为实践中区分国防运输与军事运输的关系，区分国防交通与交通战备、交通动员及军事交通的关系提供依据;三是提出解决国防交通设施建设、交通建设贯彻国防要求、国防交通物资储备、国防交通保障、国防交通防卫等活动的业务流程、活动内容、经费保障渠道，便于实践工作的指导;四是对公民和组织的权利义务、鼓励政策和奖惩措施要予以明确，为国防交通工作的法制管理奠定法制基础;五是注重法规在实践中的实用性，明确为相关技术标准规范地位作用，为后续制订和出台可操作性强的技术规范留接口。

3.4 体现经验升华，运用好工作经验及做法

国防交通经过近60 年的建设取得了较为显著的成就。一是准确把握国防交通特点规律，体制机制进一步健全完善，形成了统一组织指挥、各负其责、共同实施的国防交通工作格局;二是国防交通建设从“军民两用”到“平战结合”，从“寓军于民”到“军民融合”，一直秉承国防建设和经济建设协调发展的原则，始终坚持与国家交通建设同步建设、同步发展;三是交通企事业单位按照平战结合、军民融合的原则，承担着国防交通战备工程建设、国防交通保障力量建设管理、国防交通科研、国防交通储备物资维护管理、战时交通线抢修抢建，以及抢险救灾和保障部队重大军事行动等交通保障任务等等。形成了一整套具有中国特色的和符合中国国情的国防交通工作管理体制、方针原则、法规制度和优良传统，积累了大量的实践经验，并在建国后的历次边境自卫反击作战和应对自然灾害、反恐维稳等突发事件中得到成功检验。把这些重大的问题和行之有效的做法以国家法律的形式确定下来，更有利于保持国防交通建设发民的稳定性和持续性。

3.5 建立激励机制，处理好市场行政关系

建国以来，我国的国防交通经历了准军事化管理、计划经济管理和市场经济3 个阶段。准军事化管理阶段，国防需求能很快得到国家重视并付诸实践。计划经济时代，军队、政府和企业也是一盘棋，国防交通建设容易落实。市场经济时期，政企分开，承担国防交通建设任务的建设者大多是企业，要求国防交通的平时建设根植于市场经济之中，综合运用行政手段、商业合同、政府采购优惠、经济补偿、抚恤优待等多种手段方法，既强调国民的国防交通活动义务，更要注重参与者的经济利益，促使国防交通建设健康持续发展。在当前的国防交通立法中，要注意以下几个问题:一是充分考虑社会主义市场规律因素，在法规中明确政府、军队和企业的关系，明确企业一方面国防交通义务承担者属性，另一方面则是社会主义市场经济的成员属性;二是在法规中明确鼓励企业参与国防交通活动的经济手段，如国防服务采购、相关的国防交通设施设备购置、保障队伍建设的补助等优惠政策;三是在国防交通保障活动中，明确战时是适当的经济补偿，平时的保障活动要按照市场经济原则，对于使用的企业交通设施、企业保障队伍和企业运输保障服务要按照市场付费;四是明确相关的奖惩办法。