濮阳市政府投资项目建设管理新机制运行成效分析

毛凌潇，朱 玲

（1.北京师范大学，北京 100088；2.河南濮阳市委党校，河南 濮阳 457000）

濮阳市2011年12月16日成立了“濮阳市政府投资项目建设管理办公室”，并于2012年2月21日颁布实施了《濮阳市政府投资项目建设管理办法》。新机构的成立、《办法》的出台，标志着濮阳市政府投资项目建设管理新机制开始运行。

一、濮阳市政府投资项目建设管理新机制简介

濮阳市政府投资项目建设管理新机制是濮阳市为进一步管好用好政府建设资金进行的政府投资管理方式创新，具体管理程序是：“政府决策、发改委立项、审计全程介入、国库直接支付、政府投资办统一管理。”其中“政府投资办统一管理”是濮阳市政府投资项目新机制的核心。

政府投资办是濮阳市政府投资项目建设管理办公室的简称，是一个新的机构，其成立是市委市政府将原来承担政府投资不同职责又相互联系的市财政局投资评审中心、发改委工程咨询公司、住建局城市建设投资工程管理中心三家机构进行整合组建而成，为副县级单位，隶属市财政局。

濮阳市政府投资项目建设管理办公室职能定位为：政府投资决策的参谋和助手，决策落实的监管者和执行者，项目建设领域廉政风险防控的重要抓手。新机构成立主要目的是提高政府投资效益，最大限度地为工程项目瘦身，减少工程腐败。

二、濮阳市政府投资项目管理新机制运行及成效

（一）新机制的运行情况

新机制运行在过程中追求政府投资项目的优质高效完成，在项目决策、项目立项、方案设计、招投标、评审监管、集中建设、变更签证、审计介入、信息平台等方面进行了有益探索。

1.强调科学决策。决策是项目建设的第一环节，也是关键环节。据调研，决策对整个项目造价的影响可达75%—95%。濮阳市的政府决策过程是：由项目单位申报并对该项目展开必要的前期工作；政府投资办根据国家相关要求，结合市情和项目单位情况，论证审核项目建设的必要性、可行性，对重大待决策项目组织有关部门人员和专家进行论证，对社会稳定性风险评估和项目的合法性、合理性进行审查，形成书面意见报市政府；市政府依据城市发展规划，经市土地规划建设项目审批联席会，共同商议政府投资项目建设问题并形成决议。

2.重视项目立项。政府投资建设项目经过政府决策后，由市发改委办理项目建议书、可性行研究报告、初步设计环节等审批手续。政府投资建设项目采用先评估后立项的原则，项目建议书和可行性研究报告由相关资质的工程咨询机构编写。市政府投资办组织相关职能部门、专家对项目的需求及定位、建设方案、实施方案、环境影响、保护措施、投资估算、社会效益、风险分析等进行评估。市发改委参考政府投资办对项目的估算投资、概算投资的审核意见和专家对项目建设内容的评审结果，进行项目立项，并及时公开公示项目办理信息，主动接受社会各界对政府投资项目的监督，确保项目审批的可行性、科学性、公开性。

3.加强设计管理。据统计，设计对整个项目造价的影响可达35%—75%，是政府投资项目建设的重要环节。市政府投资办对项目设计进行全过程监督管理，主要从技术经济性出发对方案设计及初步设计、施工图设计等进行审核，严格控制概算不超估算、预算不超概算。项目概算超出估算总价10%的项目，必须重新立项。侧重加强方案设计管理，从初步设计、施工图设计管理及工程造价审核、控制设计变更、实行限额设计等四个方面的管理工作。

4.规范招投标管理。招投标关系着项目建设的施工质量，是政府投资项目建设的重要环节，也是廉政风险多发环节，是社会关注的焦点。规范招投标管理的主要措施：一是规范招投标代理；二是强力推行电子招投标工作；三是项目实行最高限价（招标控制价）招标。为防止恶意竞争，推行合理低价中标办法，招标控制价由市政府投资办审核，政府投资项目的招标文件由招标人发售五日前交市政府投资办审核，报审计等有关部门备案。

5.客观评审监管。市政府投资办全程监管项目建设，在评审监管工作中，坚持“不唯减、不唯增、只唯实”的监管理念，努力创新工作方法。一是严把设计标准，避免资金浪费。二是注重材料价格调查，减少资金浪费。三是注重现场踏勘，确保工程量的真实准确。在对项目全面分析的基础上，带着问题有针对性地组织踏勘、测量核实数据。对于虚报的土方部分，评审时坚决予以剔除。

6.实施集中建设。我市新机制实施过程中侧重政府投资项目集中建设。市政府投资办科学组织实施，按照“规范、高效、廉洁”的总体要求，扎实推进政府投资项目，建设政府优质工程。一是强调专业化，不断提高建设管理的专业化水平。二是注重规范化，要求每一个政府投资项目的建设，自觉遵守各项法律、法规及规定，阳光高效运作。三是投资节约化，坚持“少花钱多办事”原则，从决策、设计等环节入手，在源头上控制投资项目建设规模和建设标准，节约一切不必要开支。

7.严格变更签证。变更签证管理是政府投资项目增加和节约资金的重要环节。濮阳市在政府投资项目实施过程中，严格按照设计文件和施工图纸进行施工。需变更签证的项目，由市政府投资办严加管理控制。一是严把变更认定关。由原来的“六方”（发改、财政、项目单位、设计单位、施工单位、监理单位）签证变为“八方”（发改、财政、审计、政府投资办、项目单位、设计单位、施工单位、监理单位）共同进行现场确认签证。二是严把实测实量关。三是严把完工确认关。对变更签证项目，完工后再次测量，确认是否按照签证的工程量进行施工，为结算评审提供真实依据。

8.全程跟踪审计。在新机制实施过程中，濮阳市审计机关全程介入，由事后监督变为事前、事中监督，参与政府投资项目建设的全过程。以财政资金流向为主线大力实施政府投资项目建设跟踪审计，坚持跟踪审计与服务项目建设相结合、财务审计与工程审计相结合、全面跟踪与重点审计相结合的工作方法，严把征地拆迁补偿、招投标与合同签订、工程质量管理、工程现场签证等重点工作，将项目投资、工程质量、施工进度、安全控制纳入审计范围，促进建设、施工、监理、设计等单位认真履行职责，减少不利因素，全力服务政府投资项目建设。

9.建立信息化平台。市政府投资办自主研发了“濮阳市政府投资项目管理系统”，充分运用信息技术手段，将项目建设的内容、进度、监管环节等信息及时录入、公开，使项目决策环节更加科学民主、项目执行环节更加规范有序、项目监管环节更加简便有效，真正做到项目建设的每一个环节可监督、可控制、可追溯、可查究。充分发挥舆论监督的作用，通过公开监督电话、设立举报信箱等手段，全程接受社会各界和人民群众的监督，确保打造阳光工程。

（二）新机制的运行取得的成效

新机制自2012年2月运行以来，濮阳市委市政府科学谋划决策实施了一批影响深远的政府投资项目，如新区的谋划建设、建成区的综合提升、交通基础设施的改善、农田水利建设、校安工程建设、农村安全饮水工程等。这些项目在建设中管理严格，运作规范，取得了明显成效。

1.投资效益明显。新机制的建立与实施，使决策环节减少了盲目性、增加了科学性；立项环节核减了投资建设规模和标准、节约了预算资金；施工环节使用正常材质、避免了材料使用的过度浪费。确保了从决策、立项、招投标、设计、施工各环节，在保证高标准建设质量前提下，严格控制财政资金支出，确保投资效益提高。3年来，超概算、超预算的现象明显减少。濮阳市政府投资办参与审核、监管项目3155个，通过对前期费、概算、预算、结算、签证、进度款等严格审核，审减节约财政资金51.6亿元。

2.建设效率快速。新机制实施以来，每年10月31日前申报储备下一年的政府投资项目建设计划，然后各有关单位开始着手项目的可行性研究、咨询论证等工作，濮阳市政府提前决策时间，立足“早干、快干、多干”，变“冬闲”为“冬忙”，把第二年春天要做的工作赶在春节前完成，节省了第二年的时间，使得项目建设可以预期或提前完成。项目的超前谋划、超前做工，确保了项目建设的高效快捷完成，使一大批项目当年建成投入使用，使政府投资早日发挥效用。如市城乡规划展览馆项目，刷新了布展施工56天的全国最短工期记录，被市委市政府督察局表彰为“濮阳速度”。

3.工程质量优质。新机制的实施，更加严格了对政府投资项目建设质量的要求，全市上下对工程建设质量的认识进一步提升，运行更加规范，管理更加严格，确保了项目建设质量。3年来，濮阳市的市政道路越来越宽广，园林绿化越来越美观，公益设施越来越齐全，广大人民的干劲越来越高涨，工程建设的质量越来越提高。市政府投资办集中建设的54个项目中，市子路小学、第二高级中学、油田五中校安工程项目被市住建局评为“龙乡杯”优质样板工程；市城乡规划展览馆项目，被省住房和城乡建设厅评为“中州杯”优质样板工程。

4.倡廉效果显著。科学的谋划决策、精细的过程管理、规范的项目运作，加之濮阳市政府投资办作为投资控制责任主体，全程监管政府投资项目建设，市审计部门作为监督主体，全程介入项目建设各个阶段，主体明确，责任清晰，监管到位，有效规避了廉政风险。“投资、建设、管理、使用”主体的相分离，减少了使用单位介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标机会，濮阳市政府投资办作为代建单位在透明的环境下公开、公平、公正地招标定标，权力在阳光下运作，有效抑制了暗箱操作的发生。对此，河南省委常委、省纪委书记尹晋华同志2012年4月9—10日在濮阳市调研时讲道：“廉政风险防控要抓住关键，政府投资项目建设管理办公室是一个很好的办法。”

濮阳市新机制运行3年来，受到了项目单位和社会各界的认可、得到了省市领导的充分肯定。2013年8月8日，河南省政府工作快报以《集中管理科学转变——濮阳市政府投资项目建设管理新机制取得显著成效》为题，对濮阳市新机制的运行给予了报道。

三、新机制运行取得成效的原因分析

（一）新机制运行的特点

新机制运行以来，濮阳市政府投资项目严格按“政府决策、发改委立项、审计全程介入、国库直接支付、政府投资办统一管理。”的程序依次进行，在各个环节，严格按相关法律法规及规定执行，确保了政府投资项目优质高效低耗地顺利完成，凸显了以下特点。

1.管理资源优化整合

“濮阳市政府投资项目建设管理办公室”是在原市财政局的投资评审中心、市发改委的工程咨询公司、市住建局的城市建设投资管理中心3家机构的基础上整合设立的，新机构主体明确、责任清晰、职能完备、管理专业、运转高效，使有关政府投资项目建设的各类管理资源得以充分合理利用，提高了政府机关效能和政府投资效益。

2.项目决策科学规范

新机制实施的决策都经过可行性研究、环境评价、方案设计等严密程序，对于影响重大、社会公众关注的政府投资项目，采用听证会、咨询会等形式广泛征求社会各界和公众意见，并组织有关部门人员和专家对项目进行论证，最后由市土地规划建设项目审批联席会、市委常委会议、市政府常务会议集中研究决策、形成决议。彰显了项目决策的科学化、民主化和规范化。

3.过程管理精细严谨

新机制对政府投资项目建设要求标准高，履行程序严，过程管理细。政府投资项目的建设严格遵守国家关于规划、设计、监理、招标、施工、资金拨付等相关法律法规、规范规定，市政府投资办和市审计等部门直接参与决策、立项、招投标管理、建设施工、竣工及资金结算等各阶段的管理和控制，高度重视过程管理和精细管理。

4.投资控制责任明确

《办法》明确规定：“市政府设立‘濮阳市政府投资项目建设管理办公室’，协调发改、财政、审计、住建等部门，负责全市政府投资项目的监督和管理工作；根据市政府决定，代表市政府行使业主职能，负责政府投资项目的实施。”这一规定明确了市政府投资办为政府投资项目投资控制责任主体，协调发改、财政、审计、住建等部门，全过程参与监督与管理项目建设，严格控制财政资金使用规模。

5.监督制约机制健全

濮阳市政府投资办参与政府投资建设项目的决策、立项、规划、设计、监理、招标、施工等工作，严格按制度全程监管；审计部门全程介入，政府投资办全程审核，坚持“概算控制预算、预算控制决算”原则，力争耗费最低；国库直接支付，避开原来各项目单位分散使用资金的机会，减少廉政风险。健全的监管制度，有效地规避了廉政风险。

6.管理模式开拓创新

新机制是一种集中监管及建设管理模式。这种模式需要一支管理政府投资项目建设的专业干部队伍，既要实现高质高效推进项目建设，还要规避廉政风险，是濮阳市政府投资项目建设管理体制改革的一项重大举措，开创了濮阳市政府投资项目建设管理工作新征程。

（二）新机制运行取得成效的原因分析

任何一种新机制的建立与运行，要想取得预期的效果和成效，必须有领导支持、部门配合、健全制度、观念创新等作支撑。

1.领导重视是保障。濮阳市委主要领导在市委常委会议上、全市领导干部会议上强调政府投资项目集中建设与管理的重要性。省委省政府对新机制也给与充分肯定和赞扬，使濮阳市广大干部和群众认识到了新部门、新机制存在的重要性，理解了政府投资项目建设的管理程序和运作顺序，为政府投资项目建设规范高效高质低耗进行提供了坚实保障。

2.作风建设是基础。2010年11月以来，濮阳市开展了“创新思想观念、优化干部作风、优化发展环境”活动，全市广大干群的思想观念得到了极大提升，各级干部的工作作风进一步优化，濮阳市的发展环境不断改善，逐步形成了你追我赶、大干快上的赶超发展局面，呈现出好的发展态势、发展气势、发展趋势。这为新机制的健康有效运行打下了坚实基础和强力支撑。

3.政策制度是保证。无规矩，难以成方圆。任何机制的有效运行，都离不开相关制度的建立健全，政府投资项目建设管理新机制亦如此。新机构的设立、《办法》的出台，新机制应运而生，与之相配套的实施细则陆续出台，为新机制的高效运转提供了根本保证。

4.监管创新是动力。习近平总书记在十八届中央纪委第二次全会上强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”习总书记这一重要讲话，深刻揭示了制度建设在规范权力运行、防治腐败中的根本作用，对指导濮阳新机制的运行具有重要意义。濮阳市政府投资项目建设管理新机制的运行，市政府投资办的全程监管、市审计部门的全程介入，市发改委、市财政局等单位的参与，使政府投资项目建设这一极易产生腐败的领域正在变得阳光透明，有效化解了长期困扰工程领域反腐防腐的大难题。

总之，新机制运行3年来的实践表明，政府投资项目管理体制的创新，是濮阳市委、市政府的一项正确的、科学的、具有前瞻性的决策，促进了濮阳市政府投资项目建设管理由分散到统一、集中，由粗放到科学，由事后监管到事前、事中监管的有效转变，节约了财政资金，提高了投资效益，对濮阳市经济社会发展及廉政风险防控发挥了巨大的正能量。