从法国行政主体理论完善我国行政主体理论

张晓丽

（河南理工大学万方科技学院，河南 郑州 451400）

我国首次引入行政主体的概念，是根据王明扬教授的《法国行政法》所确立的，《法国行政法》将行政主体定义为“实施行政职能的组织，即享有实行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。”由此看见，我国行政法上的行政主体需具备三方面的特征：（1）权：职权性，该特征要求行政主体自身具有行政权并且执行该行政权，简言之，其具有行政权力并行使该权力；（2）名：名义性，该特征要求行政机关能以自己的名义从事行政活动；（3）责：责任性，即行政机关行使行政权后能够独立地承担法律责任。从这个角度看，行政主体的概念借鉴了民法上法人的概念，根据我国《民法通则》第36条规定：“法人是有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”

行政主体概念的引入为我国行政法学者研究行政主体开创了一个新时代，也为学者更好的研究行政法奠定了基础。但是，随着学者对行政主体的认识逐渐加深，同时结合我国的行政诉讼法出现的诉讼主体，我国对行政主体研究的缺陷也日益凸显，即传统上认识的行政主体理论和司法实践中的诉讼主体的确立存在矛盾之处，我国引入行政主体概念时，为了解决实务中对行政主体的认定采用了这种法人认定的方式，但是在行政诉讼中为了更好地实现行政诉讼主体和行政主体的统一，不但未引入国外的分权思想，反而把行政主体的范围与行政诉讼主体的被告范围进行互相影响，结合行政诉讼的被告确定行政主体范围，即行政主体和行政诉讼被告是统一的，强行的把两者作出统一，反而违背了行政主体原有的意义。为了对我国行政主体的概念重新定位，笔者从法国行政法的行政主体理论出发，通过对比研究，以期为我国行政主体的完善提出建议。

1 法国行政主体的现状

行政主体概念由法国行政法最早提出，法国学者一般将行政主体称为法人或公法法人，王名扬教授曾在《法国行政法》中指出法国的“行政主体只能是公法人”。对于行政主体公法人的身份认定，使得行政主体与私法人、自然人以及无法人资格的公共行政机构等都有所区别。行政机关只有在实施行政职能时才能成为法国行政法上的主体，从而成为法国行政法的调整对象。从特征看，行政主体是实施行政权能的组织，行政主体需要具有实施行政权的能力，并且承担由于实施行政权力而产生法律后果的主体。该概念包含两层含义：（1）“权”法国行政主体是一个实施行政职务的主体；（2）“责”法国行政主体是一个负担行政法律权利、义务和责任的主体。

1.1 法国行政主体的种类

法国行政主体包含三类：国家、地方团体和公务法人，笔者对以下三种主体类型作出阐述。

1.1.1 国家

根据法国宪法三权分立的原则，行政权属于国家，国家是当然的行政主体，并且国家是法国行政法中主要的一类主体。正如法国学者所说，“像法国这样一个长期实行中央集权制的国家，大量的行政管理任务一向被视为国家利益，因而由国家承担”，可见，国家在行政主体

1.1.2 地方团体

根据法国现行宪法（即1958年宪法）的规定，法兰西共和国的地方团体包括市镇、省和海外领地，这些地方团体依法由选举产生的议会自主进行管理，即国家将部分行政自治权分给了地方，因此除了国家这个行政主体外，又产生了地方团体这一行政主体，这一行政主体是以地域为基础进行组织管理。

根据法国宪法的规定，地方团体的权力由宪法规定并受到法律保障，具有独立的权力机关与执行机关，具有法人资格和财政自主权，有权在行政法院和审计法院的监督之下进行独立的公共服务和财产管理。从这一角度可以看出，法国的地方团体拥有自己的议会与政府，不仅具有行政法上的地位，同时也是地方自治单位，所以还具有宪法上的政治地位，地方团体能够独立地承受权利、义务和责任，具有行政主体资格。因此，法国的地方团体主要是分权的产物，也是中央和地方分权的重要单位。

1.1.3 公务法人

法国的行政主体除了国家和地方团体外，法国还有一类行政主体即公务法人，公务法人是指法律规定某种公务脱离一般行政组织，具有独立的管理机构和法律人格，能够享权利、负义务的行政主体。即公务法人是“经营管理特定公用事业为宗旨的”公法法人，公务法人可以行使公权力特权，拥有可独立支配的资产。

公务法人与地方团体不同，区别在于：地方团体是一种以地域为基础而产生的自治性单位，而公务法人是一种以管理公共事业为宗旨的单位，所以其地域性并不突出。公务法人与国家行政机关是不同的，最主要的区别表现在：公务法人具有独立的法律人格，而行政机关不具备独立法律人格。因此，公务法人是另一类独立的行政主体。

1.2 启示

结合法国的行政主体类型，可以看出：地方之所以自治是以地方分权为前提的，地方分权就是对地方自治的肯定。通过地方的自治，可以看出，法国的行政主体并不包括法国的地方行政机关，地方行政机关并不具有独立的法律人格，只是代表地方团体行使行政权，所以行政机关不是行政主体。而行政主体的认定基于分权，行政主体必须是法人才具有该资格。

地方团体和国家行政权之间主要有三种关系：第一种关系体现分权，中央和地方各自分工,在各自权限和事务范围内，享有充分自治权；第二种关系体现制衡，地方有足够的政治实力，可以反制中央的随意干预，更有宪法的保障，中央不能擅自单方面减少地方政府的自主权限；第三种关系体现合作，中央政府需要地方政府的配合，所以在某些事项上由中央政府和地方政府联合作业。

2 我国行政主体的现状及完善

我国对行政主体的认定，不同学者的定义也不同，笔者采用姜明安主编的《行政法与行政诉讼法》中对行政主体的定义：行政主体指能以自己名义行使国家行政职权或社会公权力，作出影响公民、法人和其他组织权利、义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任，在行政诉讼中通常能作为被告应诉的行政机关和法律、法规授权的组织以及社会公权力组织。从这个概念出发，行政主体特征：（1）权，能依法享有并行政职权；（2）名，能以自己的名义独立行使行政职权；（3）责，由其本身对外就行使职权的行为承担法律责任。根据这一概念和特征，著者把我国的行政主体分为：国家行政机关、法律法规授权的组织以及社会公权力组织这三类。结合我国的行政组织法的规定，国家行政机关的体系包括中央行政机关体系和地方行政机关体系两大类，中央行政机关体系包括国务院及国务院所属的的部委，地方行政机关体系包括地方各级政府及政府工作部门。但是根据我国现有法律规定以及权力分配来看，国家行政机关和法律法规授权的组织作为行政主体，已经与法国的法人概念做了区分，同时我国社会公权力组织要成为行政主体仅停留在理论探讨范畴，我国已有的法律并未确立其真正的法律地位。

那么根据法国的分权理论，结合法国行政法上对行政主体的认定来分析，国家顺理成章地应该作为行政主体，而地方公共团体与我国的地方政府基本一致，但是在对行政主体认定时，并未对政府工作部门的地位确立下来，法国的地方政府公共部门只是地方政府的执行部门，最终权力依然来源于政府的授权，同时，法国的行政主体多了一个公务法人的概念。我国对行政主体认定时，并未把国家作为一个行政主体，并且在最终确定行政主体时，为了保持行政诉讼法与行政主体的统一，在认定行政主体时借鉴行政诉讼法的规定，把代表政府工作的政府工作部门也认定为行政主体，而这一认定，使得我们在引入法国行政主体的概念之后，并未从实质上确立下来行政主体的理论。

通过对两国行政主体理论的分析，笔者认为我国在行政主体制度的引入过程中出现了偏差。我国对行政主体理论的移植，实质上只是移植了“行政主体”的概念和形式，把民事主体和法人的相关理论模式引入到了行政法中，并且对法国的行政主体的理论进行了内容的改造，从而我国形成具有民法特色的“机关主体模式”。

结合法国行政法对行政主体的认定，我国对于行政法的认定在公务法人这一部分有待于再完善，法国行政主体中的公务法人的“经营管理特定公用事业为宗旨”，与我国的社会公权力组织实质上有相似之处，但是，我国并无公务法人的认定，因此，在姜明安主编的《行政法与行政诉讼法》中，对社会公权力组织的地位已经提到：社会公权力组织属于行政主体。可是，我国大多数学者对行政主体的认定，以及我国现有法条对行政主体的规定中，还未关于社会公权力组织的地位问题。因此，结合法国行政法的行政主体理论，我国对社会公权力组织的行政主体认定有待于再完善。

［1］姜明安.行政法与行政诉讼法[M].5版.北京大学出版社,高等教育出版社,2014.

［2］贾建平.我国行政主体的理论进程与实证分析[J].云梦学刊,2013(9).

［3］[法]让·里韦罗,让·瓦利纳.法国行政法[M].鲁仁,译.北京:商务印书馆,2008.

［4］王明扬.法国行政法[M].北京:北大学出版社,2007.

［5］葛云松.法人与行政主体理论的再探讨[J].中国法学,2007(3).