江苏新型城镇化中农民市民化的推进对策思考

刘正良，徐雪峰，蔡 娟

(扬州职业大学，江苏 扬州 225009)

农民市民化，是指农民进城以后，在教育、就业、社保、医疗、住房、养老等公共服务方面能够享受与城市居民相同的待遇。党的十八大提出了新型城镇化战略，这一战略的核心就是农业转移人口市民化，即农民市民化，也就是进城农民切实融入城镇，与城镇居民享有同等市民权利和公共服务，农民市民化是当前我国实施新型城镇化战略的重要任务，是城镇化中“以人为本、公平共享”原则的集中体现［1］。改革开放以来，作为发达地区的江苏，城镇化发展进程较快，但农民市民化仍然任重道远。如何切实有效推进这一进程，是江苏率先全面实现现代化、率先全面建成小康社会面临的重要课题。

1 江苏新型城镇化中农民市民化的现状

改革开放以来，江苏农民市民化的进程与城镇化进程相伴而生，由1980 年代的依托乡镇企业发展推动的“小城镇”阶段，到1990 年代依托开发区建设推动的“中心城市”阶段;由21 世纪初的大规模基础设施升级带动的“城市群”阶段，再到十八大以后的“城乡统筹发展”引领下的“城乡一体化”阶段，目前，江苏初步形成了南京都市圈、苏锡常都市圈、徐州都市圈等三大城市群，城镇化进程取得长足进步。

1.1 江苏农民市民化程度持续提高

1978 年-2013 年，江苏累计转移农村劳动力1843.9 万人，城镇化率由13.7%上升到64.1%，高出全国10.4 个百分点。农村产业结构中，非农产业占比由72.4%提高到93.9%;就业结构中，非农产业人员比重由30.3%提升至79.9%;农业现代化进程显著加快，江苏农业人均耕地面积1980 年为2.38 亩，2012 年上升到8.95 亩，农业适度规模经营比重提高到66%［2］。新农村建设成果显著，农村公共基础设施明显改善，2004 年-2013 年的10 年间，江苏完成了9 万多个自然村的环境整治，新建改建了8.7 万公里的农村公路，建成了848 个的“三星级康居乡村”。

1.2 江苏农民市民化待遇逐步改善

江苏农民与城镇居民的收入差距逐渐缩小，1978 年-2014 年，江苏农村居民人均年纯收入由155 元增长到1.4958 万元，城镇居民人均年可支配收入由288 元增长到3.4346 万元，城乡居民收入比缩小为2.30:1，在全国属于收入差距较小的省份之一。城乡消费结构也逐渐相似，2013 年江苏农村居民家庭恩格尔系数为36.3%，而城镇居民家庭恩格尔系数为34.7%，比较接近。江苏各城市正在逐步取消农民进城以后的歧视政策，努力提高农民与市民在教育、就业、社保、医疗、住房、养老等公共服务方面的公平共享程度，全面推广了以“一委一居一站一办”(党委、居委会、管理服务站、综合治理办公室)为主体的新型社区管理模式，农民市民化待遇逐步改善，正在积极推进平安中国建设示范区和法治建设先导区建设进程，社会管理综合治理工作绩效连续三年全国第一，社会文明程度显著提升［3］。

1.3 江苏城乡一体化布局基本形成

江苏深入推进“六个一体化”的城乡统筹战略，即在城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理等六个方面注意城乡统筹协调，并取得重要成效。2013 年，江苏有2/3的县(市、区)在生活垃圾方面实现了“四级运转”(即户保洁、村收集、镇运转、县处理)，有79%的乡镇在区域供水方面实现了城乡统筹，有28 个地区在城镇居民医保和新农合制度方面实现了统筹，有35%的涉农县(市、区)在城乡低保方面实现了统一标准［4］。全省范围内养老保险制度在城乡居民之间全面合并和实施，以“工作队伍、设备设施、应用系统、档案资料、组织标识”等为主要内容的经办资源，也在全省范围内进行了整合。城乡综合改革进程不断推进，经济发达乡镇行政管理体制和小城镇改革试点已经展开，城乡建设用地增减挂钩试点正稳步推进，被征地农民生活保障制度在全国率先建立，在户籍制度和外来人口居住证制度方面实现了全省城乡统一管理。

2 江苏新型城镇化中农民市民化的问题

江苏新型城镇化发展虽然取得重大成就，但在农民市民化中还存在市民化程度不高，进城农民难以融入城市社会，城乡收入差距依然存在与城镇化布局不均衡，农民市民化环境与机制有待优化等必须高度重视并着力解决的矛盾和问题。

2.1 进城农民市民化程度不高

进城农民及其子女融入城市社会程度不高，“落脚”不“落户”现象严重。其典型特征就是两种城镇化指标(常住人口镇化率、户籍人口城镇化率)不一致，如2013 年，江苏以常住人口为统计口径的城镇化率为64.1%，而以户籍人口计算的城镇化率为57.1%，户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率7%，表明江苏农民虽然进城“落了脚”，但还没有完全“落了户”，同时，江苏苏南、苏中、苏北三大区域城镇化程度也有差异，2013 年，三大区域城镇化率分别是73.5%、59.7%、56.1%。因此，江苏城镇化外部区域不平衡，城镇内部出现新的二元结构(即完全化的市民和未市民化的农民并存)，相当部分农民转移到城市以后，虽然住在城市，但户籍在农村，虽然本人在城市，但家属在农村，虽然年轻时在城市，但年老后还要回农村。这些人在城市并没有获得真正的市民身份，尤其在医疗、教育、就业、社保、住房等公共服务方面，还没有享受与城镇市民同样的待遇。农村留守儿童、妇女和老人问题突出。江苏的城镇化是在工业化带动下实现的，目前，江苏人口的城镇化还停留于土地城镇化的粗放阶段，城镇化中突出的是建设用地的大幅度开发，2012 年江苏城镇建设用地开发强度达到20.57%［5］。进城农民市民化的实质是人口的城市化，而江苏人口的城市化进程总体上还低于人口的工业化与土地的城镇化，需要转向人的城市化的内涵发展。

2.2 城乡收入差异与城镇化布局尚不均衡

2014 年江苏城镇居民人均可支配收入为34346 元，农村居民人均可支配收入14958 元，城乡居民收入比为2.30:1，虽然城乡收入差异进一步缩小，但城镇居民人均收入仍然高出农村1.94万元，收入差距仍然较大，主要原因是江苏农村基础设施的投入机制尚不健全，没有建立城乡统一的要素平等交换和公共资源均衡配置的制度，农业生产率还远远低于工业，仅仅为江苏工业的1/4 左右，农民增收没有持续稳定的长效机制，江苏的农村教育、医疗和社会保障水平还不高，城乡交通及公共基础设施、公共服务供给差距仍然明显。江苏现有城市57 个，但许多城市发展定位雷同，城镇化布局不均衡，城市个性不够突出，目前形成的南京、苏锡常、徐州三大城市群内部功能互补性不强，缺乏集群效应;小城镇对人口和产业的集聚引力不强，一些城市边界扩张过快，造成城市发展与环境资源承载能力之间的矛盾，如南京2013 年城区户籍人口达640.63 万人，常住人口819.44万人，人口密度超越北京和上海，苏州2013 年常住人口达1300 万人，城区人口546.8 万人，导致大城市主城区人口压力偏大，一些地区不同程度存在着建设性破坏城乡自然环境和古街区、古村落等文化传承的现象。

2.3 农民市民化环境与机制有待优化

农民市民化的环境即城镇化环境，迄今为止，江苏城镇化的基本模式仍然停留在外延粗放阶段，江苏的产业结构以工业为主，2014 年第二产业占GDP 的47.7%，单位国土面积工业负荷全国最高，而第二产业又以粗放的加工制造业为主，导致经济发展与江苏人均环境容量全国最小的现实矛盾，因此，江苏的生态环境总体上还处在污染高、风险大的阶段。2013 年江苏能源消耗约占全国的9%，化学需氧量、二氧化硫排放量分别列全国第9 位、第8 位，可见江苏能源消耗规模较大，节能减排任务较重;另一方面，城乡流域性水污染与区域性灰霾污染等有恶化趋势，江苏的能源资源相对匮乏，因此，环境保护和生态建设任务十分艰巨。再者，江苏社会管理体制改革相对滞后，制约城镇居民自我服务、自我管理能力和城市社会创造活力的因素还较多，在如何使政府职能既不缺位又不越位，如何强化城乡公共服务功能，如何提高公共资源配置的合理性、提高人口服务管理水平［6］，尤其是如何提高社会治理创新能力，以进一步优化江苏农民市民化的环境与机制等方面，江苏还有许多工作要做。

3 江苏新型城镇化中农民市民化的推进对策

农民市民化的核心是让符合条件的农业转移人口市民化，实现城镇基本公共服务对常住人口的全覆盖。要坚持以人为本的城镇化理念，让农民“进得了门”、“就得了业”、“住得到房”、“看得起病”、“花得了钱”、“转得了型”［7］。鉴于江苏苏南、苏中、苏北三大区域城市化水平的差异性，各地区农民市民化程度也应该因地制宜、分类指导，要按照“存量优先、带动增量”原则，先解决已经进入城市的农民市民化问题，以此带动未来进城农民的制度安排的落实，同时要以人为本，充分尊重农民意愿，在居住、教育、医保等方式上让农民自主选择，完善江苏农业转移人口市民化的推进机制。在人口管理模式方面，要实现由户籍人口管理为主向常住人口管理为主的转变，淡化户籍管理因素，统一城乡户籍登记制度与外来人口居住证制度，推进城镇基本公共服务按常住人口均衡配置的城市资源管理改革。

3.1 改革土地制度

一是要明确农民产权，建立健全产权确认制度，要在法律许可范围内，加快农村宅基地、承包地、农民住宅的确权登记颁证工作，保障农民的宅基地使用权、土地承包经营权和集体收益分配权;二是要加快建立农民宅基地、承包地的流转与退出机制，在“依法、自愿、有偿”的基础上，以乡镇、行政村(或自然村)为单元，开辟农民以农村住房换置换城镇商品房的渠道;三是开展城乡建设用地增减指标挂钩试点，推进农村土地集中连片开发整理，让节余的用地指标优先用于江苏的中小城镇建设;四是创新城市土地价格形成机制，完善农村土地征收制度，规范土地征收程序与配套政策，提高土地增值收益中的农民所占比例，切实保障失地农民的生产生活得到持续改善，更好地约束土地的集约利用，推动符合条件农民进城。

3.2 改革户籍制度

一般认为，允许不允许一个人落户某个城市，主要看其在该城市的住所、职业、收入及其稳定性，因此，江苏要改革户籍管理制度，根据城市的承载能力与发展空间制订不同规模城市的落户标准，总体上可以根据居民的合法住所、稳定职业、可靠收入来源制订落户条件，引导农民的落户城镇选择。在城区人口500 万以上的特大城市(南京)、300 万以上Ⅰ型大城市(苏州、无锡)和100万以上的Ⅱ型大城市(徐州、常州、南通、淮安、扬州、连云港、昆山、江阴等8 个城市)的中心城区，可以实行积分制落户政策，即以居住证为基础，综合当事人在城市的就业年限、居住年限、城镇社会保险费的缴纳年限计算，上述大城市、特大城市的中心城区可以设置居民参与城镇社会保险的年限要求，但最高不宜超过5 年［8］;对城区人口50 万以上的中等城市(盐城、镇江、泰州、宿迁、宜兴、常熟等6 个城市)和20 万以上的小型城市(邳州、新沂等40 个城市)，可以全面放开落户条件，全面实行省辖市范围内居民户口通迁制度。总之，江苏现有的57 个城市要综合统筹本地区的发展水平和城市综合承载能力，积极稳妥有序地推进户籍制度改革，引导各地流动人口安居乐业。

3.3 健全就业与教育制度

一方面，要统一城乡就业制度，消除就业方面对进城农民的歧视，在就业与创业的信息提供、政策扶持、指导培训、劳动仲裁、手续办理等基本公共服务方面，要向进城农民与城镇居民同等提供，在最低工资制定、劳动合同签订等方面，要“同城同待遇”，让农民与城市居民“按劳取酬，同工同酬”，以透明、公平、完善的公共服务促进农业转移人口的就业。同时，江苏是人口大省，要避免人口向某一城市的过度集中，因此，要引导农民就近就业，就近进城，这就必须加强江苏中小县城和中心城镇的产业发展，为周边农民提供就近工作的岗位，开拓农民的就业空间;此外，还要加强农民、尤其是失地农民的职业技能培训，利用江苏职教资源丰富的优势，政府提供补贴，购买职业培训项目，让进城农民免费接受就业创业教育。

另一方面，要消除进城农民子女接受教育方面的限制，推进农民子女就近平等入学，要从政策上积极推动农民子女就近进入公办学校学习，并将进城农民子女接受义务教育的程度作为衡量江苏各地区义务教育优质均衡发展水平、评价各地区教育现代化建设程度以及审核各地区教育财政拨款的重要指标，在此基础上，再将这一指标纳入输入地普惠性学前教育和免费中等职业教育招生范围。对未能在公办学校就学的农民子女，政府可以采取购买服务的方式，确保他们在普惠性民办学校接受义务教育，最后，还要改革中考、高考考试与招生制度，让随迁农民子女接受义务教育后，可以在全省范围内实现无障碍异地参加升学考试。

4 提高进城农民医疗与住房保障水平

按照均衡与公平原则，改革城镇医疗卫生计生(简称:医疗卫计)服务资源配置体制，将进城农民及其随迁家属纳入保障范围，不再以户籍身份，而是以常住人口规模和社区分布情况作为城镇医疗卫计服务资源配置的依据，在基本医疗卫计服务提供方面，要保障进城农民及其随迁家属与城镇居民同等享受;在社区医疗救助方面，要鼓励有条件的城镇将符合条件的进城农民及其随迁家属也纳入救助范围［9］。完善城镇住房保障与供应体系，通过公租房、公寓房、自购房等途径，多层次、多渠道解决进城农民及其随迁家属的住房问题，改革公租房投资融资、项目建设、租赁经营管理模式，一方面，根据产业、市政、社区规划，合理规划公共租赁住房建设布局，另一方面，通过收租市场闲置房源用于公租住房，鼓励有条件的产业集中区和规模企业配套建设自身的公寓房、宿舍楼，统一城乡公积金管理办法，消除公积金地区之间转移接续的障碍，鼓励进城农民及其随迁家属自主购房。

5 改革社会保障制度，为农民市民化解除后顾之忧

衡量一个城市公平与否的终极指标就是这个城市的居民是否人人平等享有这个城市的社会保障。适应江苏农民市民化的社会保障制度应该突出公平性、适应流动性、可持续性的重点，关键是实现社会保障制度对被征地农民、进城务工人员、低收入农业转移人员、灵活就业人员乃至困难群体的全覆盖。基本要点:一是解决被征地农民社会保障问题，要按照《江苏征地补偿和被征地农民社会保障实施办法》，将被征地农民纳入城乡社会保障体系，允许原先在农村参加养老保险和医疗保险的人员，进城以后与城镇社保顺利衔接;二是开展社会保险扩面工作，目前重点向进城务工的灵活就业人员、农民工扩面，使他们在养老、医疗、失业、工伤、生育保险方面，能够与城镇职工平等参加，并享受相同待遇;三是实施“爱心助保”工程，完善城镇养老补贴制度，帮助困难人员参加社保，向有高龄、失能老人的低收入进城农民家庭提供基本养老服务，消除社会保障制度的覆盖盲区，逐步提高这些家庭照料护理老年人的支付能力;四是采取适当成本分摊等办法，合理确定城镇各项社会保障的缴费价格与待遇水平，根据地区社会物价水平、城乡居民收入水平、社会平均工资，建立相应的社会保障价格与待遇动态调整机制;五是加强居民社会保险等电子档案信息的大数据系统建设，尽早实现全省各城镇之间的数据联网和各类社会保险关系无障碍转移接续［10］。

［1］ 张春梅，张小林，吴启焰，等.发达地区城镇化质量的测度及其提升对策——以江苏省为例［J］. 经济地理，2012(7):50 -55.

［2］ 李鑫，李兴校，欧名豪.江苏省城镇化发展协调度评价与地区差异分析［J］. 人文地理，2012(3):50 -54.

［3］ 江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划(2014 -2020 年)［N］.新华日报，2014 -05 -26(5).

［4］ 徐鸣.江苏城镇化和城乡发展一体化实践［J］.行政管理改革，2014(10):15 -19.

［5］ 陈小卉.“十三五”农村土地制度改革对推进城镇化的影响——以江苏省为例［J］.城市规划，2015(3):29 -33.

［6］ 周乾松.新型城镇化过程中加强传统村落保护与发展的思考［J］.长白学刊，2013(5):144 -149.

［7］ 周晗.省政协十一届二次会议举行大会发言，洪锦华提出:新型城镇化引领城乡建设［N］.扬州晚报，2014 -01 -20(2).

［8］ 魏人民.新型城镇化建设应解决七个失衡问题［J］.经济纵横，2013(9):12 -15.

［9］ 刘福林，朱雪华，何巨.有序推进农业转移人口市民化［J］.群众，2014(6):52 -53.

［10］张春梅，张小林，吴启焰，等. 城镇化质量与城镇化规模的协调性研究［J］. 地理科学，2013(1):16 -22.