浅谈对《黑龙江省地方志工作规定》的几点思考

韩 卓

(黑龙江省地方志办公室研究室 黑龙江 哈尔滨 150001)

黑龙江省地方志立法工作从2011年起草《黑龙江省地方志工作规定》初稿，到2014年9月11日省政府第31 次常务会议通过，于9月17日由陆昊省长签发黑龙江省人民政府令第2 号予以公布，并从11月1日起施行。《规定》的颁布是我省地方志事业发展历程中具有里程碑意义的一件大事，标志着我省地方志事业法制化工作进入了新的阶段。历时4年的立法过程，让笔者收获良多，下面就《规定》起草中的一些体会和学习《规定》中的几点思考，谈谈自己的看法。

一、《规定》立足自身优势，体现我省省情特点

2006年国务院《地方志工作条例》颁布后，省志办就积极加快地方志工作法制化步伐。后因一些客观因素限制，立法工作一度搁置。自2011年立法工作重新启动以来，为尽早出台我省地方志法规，省地方志办公室配合省法制办开展了六次调研，数易其稿，在广泛借鉴其他省市经验，认真听取各级地方志工作者意见的基础上，按照科学规范的立法要求制定了《规定》。在我省《规定》2011年起草以前，全国已有23 个省出台了关于地方志工作的地方性法规条例。因此，我省在《规定》的起草过程中，充分发挥后发优势，对这23 部已出台的法规、条例进行深入研究，即总结了其中的优秀经验，也通过考察调研、致函致电等方式了解了各项规定、条例在施行过程中遇到的问题和不足。所以，我省的《条例》可以说是博采众家之长，并根据各省施行中的具体情况，弥补了其他省份立法中的遗憾。

《规定》不但总结了我省三十年修志的宝贵经验，而且凝聚着各级地方志工作者和关心、支持地方志事业同志的集体智慧，更充分体现了省委、省政府对地方志工作的高度重视和关心支持。《规定》是对国务院《地方志工作条例》的具体细化和落实，在国务院《地方志工作条例》的基础上，结合我省地方志工作开展的实际情况，对我省地方志工作的任务和要求、组织和保障、审查和验收、编纂和出版、管理和使用以及违法处罚等作出了具体的规定。《规定》的颁布实施，对于进一步强化依法修志、依法用志和依法管志，建立修志工作长效机制，保障地方志事业蓬勃健康发展，具有重要的现实意义和深远的历史影。

二、《规定》立足现实情况，注重解决实际问题

在《规定》起草之初，就定位为了解决当前地方志工作推进过程中遇到的实际问题，尤其是一些行政协调不好解决，或长期解决不好的问题，如一些单位对国务院《地方志工作条例》落实不到位，修志经费保障不到位，修志人员待遇不到位等。为此，《规定》全文共22 条，28 款，主要强调了县级以上人民政府要加强对地方志工作的领导，并全面系统的规范了全省地方志工作的组织编纂、审查验收和开发利用等，明确各级政府和地方志工作机构的职责。

(一)规章制度是否科学有效，除了体现在内容上，更重要的体现在执行上。《规定》执行的是否有力、到位，不仅仅关系《规定》本身的成败，对我省地方志事业的发展进步也关系重大。《规定》落实的到位、执行的有力，则可加速推动地方志事业的发展。如果《规定》定而不行或行而不力，就会辜负全省地方志工作者对《规定》给予的期望，损害大家工作的积极性，对全省地方志事业的发展进步造成不利影响。因此，为使《规定》能够落实到位，在《规定》中不但对地方志工作机构的职能做以规定，而且对各级政府在地方志工作中的职责也做出明确规定。强调“县级以上人民政府应当将地方志工作纳入国民经济和社会发展规划，地方志工作所需经费列入本级财政预算。县级以上人民政府应当逐步建立方志馆(室)、地方志资料库和地方志网站，明确负责地方志工作的机构，根据实际需要配备专职地方志工作人员，保障地方志工作条件。”为进一步加强各级政府对地方志工作的重视，将“承编责任制度”以正文的形式写入《规定》，明确指出“地方志书编纂实行承编责任制度，按照下列规定签订承编责任书:(一)以省、市级行政区域名称冠名的地方志书的承编单位应当与省人民政府签订承编责任书;(二)以县级行政区域名称冠名的地方志书的承编单位应当与市级人民政府签订承编责任书。”

(二)明确承编单位的职责。承编单位是志书编修的主体，承编单位履职尽责是否到位，不但关系志书编修质量，更对地方志事业的发展具有长远影响。但由于我国各省市具体区情不一，国务院《地方志工作条例》中并没有对承编单位提出明确要求。而我省在制定《规定》之初，就把《规定》定位为上承国务院《地方志工作条例》精神，下接我省省情实际。因此，我们结合我省地方志工作实际，对承编单位提出了明确要求，即“承编单位，应当确定负责编纂工作的机构和人员，按照时限和质量要求完成地方志编纂任务。”在制定本条款时，通过分析地方志事业发展变化出现的新情况，对承编单位的主体进行了适当放宽，除“按照规划和有关规定承担地方志编纂任务的国家机关、社会团体、企事业单位”外，又加入了“其他社会组织”，以便时《规定》不但立足当前，还能够为将来地方志事业的发展变化留有余量。

(三)资料是一切书籍编写的基础，尤其是对定位于资料性文献的地方志而言，资料更是生命，资料是否全面、真实、准确直接影响着志书的质量。地方志包括地方志书和地方综合年鉴，地方综合年鉴由于是逐年编写，资料的收集整理还相对容易。而目前地方志书的编修周期是二十年，如果没有严格的资料收集整理制度，在十几年后开始编修志书的时候再去收集，难度可想而知。从已出版的志书来看，也有很多志书就是因为资料遗失比较严重，致使直到出版还留有很多遗憾。因此，为了规范我省地方志资料征集整理制度，为地方志事业长远健康发展奠定基础，《规定》中明确了“县级以上人民政府负责地方志工作的机构应当建立资料征集制度”。并根据实际需要将资料范围进行了界定，除包括“纸介质、电子文档、音像制品”等传统资料外，还加入了“实物和口述资料”这些近年越发被社会和学界重视的资料。由于地方志志书编修的时间跨度长，随着社会的发展变化一些事物会逐渐消亡，比如在第二轮志书的编修过程中就经历了国企改革和政府部门精简合并等过程，在撤销并转的过程中，由于缺乏严格规定造成很多资料遗失，为志书编修造成了很大困难。从长远看，“改革”将是我们今后社会生活的新常态。在改革的过程中，这些撤销并转的过程也一定会出现。为了避免在这一过程中资料遗失，《规定》制定了资料移交条款，“承编单位撤销、合并或者注销的，应当将所存地方志资料移交人民政府负责地方志工作的机构保存;承编单位承担编纂工作的机构和工作人员发生变化的，应当向单位移交有关地方志资料。”

(四)志书在编修过程中一直存在一对矛盾，就是地方志官修信史的性质和志书资料性文献的工具书作用，决定了对志书的质量要求大大高于一般图书。但是由于志书编修的过程跨度时间长、涉及范围广，众手成志已经成为现代志书编修的常态，虽经总纂统一整理，但难免会因编者水平不同、理念不一而产生质量问题。如何解决这一矛盾，就需要地方志工作机构在志书成书之前加强评审和审查验收。《规定》为进一步加强我省志书编修质量，对志书的质量要求和评审、审查验收的主体程序都做出了明确规定。其中对志书的质量提出了“符合有关法律、法规规定;全面系统、客观地反映本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状;符合地方志的体例要求，观点正确，行文规范，记述准确，图表及说明文字齐全”等三点要求。为使质量要求能够切实可行，配套规定了评审制度，要求“县级以上人民政府组织的地方志书审查验收机构对地方志书进行审查验收，应当根据需要组织有关方面专家共同评审，经评审不符合第七条规定的，可以将地方志书文稿退回修改或者重新编修。”为了对志书质量把好最后一关，对地方志书的审查验收进行了严格规定，提出了三点要求:一、以省行政区域名称冠名的地方志书，经省人民政府负责地方志工作的机构审查后，报省人民政府组织的地方志书审查验收机构终审验收;二、以市级行政区域名称冠名的地方志书，经本级人民政府组织的地方志书审查验收机构审查后，报省人民政府组织的地方志书审查验收机构终审验收;三、以县级行政区域名称冠名的地方志书，经本级人民政府组织的地方志书审查验收机构审查后，报市级人民政府组织的地方志书审查验收机构终审验收。

(五)修志为用，这不但是现代方志届达成的共识，更是志书作为工具书的属性决定的。现代地方志工作的成果不应当仅仅局限在志书编修上，更应该体现在服务社会发展进步中。在古代客观条件决定地方志的成果只能为少数人服务，现代科技的发展进步为志书服务社会提供的充分的基础条件。而地方志事业的科学健康发展离不开全社会的关注和支持，用志服务正是地方志工作扩大影响力，提高社会关注度的重要途径。地方志服务社会体现在两个方面，一方面是立足本地历史及自然资源特点编修特色志书;另一方面是发挥工具书作用，公开面向社会服务。《规定》将用志服务放在重要位置，对志书服务社会的两个方面都做出具体规定:在特色志书开发上要求，“县级以上人民政府负责地方志工作的机构应当加强对地方志资源的开发，可以根据本行政区域历史发展和自然资源的特点，立项编纂特色志书，本级人民政府应当在资金等方面给予支持和保障。鼓励编纂部门志、行业志、专业志、企业志以及乡镇(街道)志、村志等特色志书、年鉴或者其他地情文献。”在公开面向社会服务方面要求，“县级以上人民政府负责地方志工作的机构应当将出版后的地方志在政府网站、地方志网站上公布，并通过电视、广播、报刊等公共媒体向社会推介。方志馆(室)或者地方志资料库应当公示服务项目，免费向公众开放。”并“鼓励有关单位和个人利用地方志资源，按照地方志记载的内容，编写普及性、趣味性读物，制作音像制品。”为方志资源的开发利用提供了有力保障。

(六)地方志官修信史的性质和垂鉴后世的作用决定了地方志是一项神圣而严肃的工作。但在无法可依的年代，地方志书的严肃性很大程度上要依靠地方志工作者自身的责任感和使命感保障。因此，为进一步体现依法治志的要求，在《规定》中明确破坏地方志工作的罚则。由于地方志横陈百业，所以《规定》中的罚则不但对于地方志工作机构和工作人员提出要求，对编纂志书的有关单位和个人同样提出了罚则。

三、严格落实《规定》要求，积极加强自身建设

自党的十八大以来，习总书记发表了一系列重要讲话，特别是他在首都博物馆考察调研时强调，搞历史博物展览，为的是见证历史、以史鉴今、启迪后人。要在展览的同时高度重视修史修志，让文物说话、把历史智慧告诉人们，激发我们的民族自豪感和自信心，坚定全体人民振兴中华、实现中国梦的信心和决心。这一重要论述明确了新时期地方志事业的发展方向，为地方志事业发展提供了大好形势和机遇。特别是今年召开了第五次全国地方志工作会议，中共中央政治局常委、国务院总理李克强作出重要批示，中共中央政治局委员、国务院副总理刘延东与部分会议代表座谈并做重要讲话。总理批示，副总理亲自到会讲话，充分说明党中央、国务院对地方志工作的高度重视，对今后地方志工作的发展寄予厚望。

中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，鲜明提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的命题。黑龙江省委第十一届五次全会审议通过了《中共黑龙江省委关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的实施意见》。

因此，不论从中央对地方志工作重视的角度，还是从推进依法治国，加强法治黑龙江建设，贯彻落实《规定》的角度，对我们都是重大机遇，更难能可贵的是这两大机遇目前正处于叠加期，形成了宝贵的战略机遇期。全省各级地方志工作者，应该抢抓机遇，迎接挑战，通过宣传贯彻落实《规定》，积极加强自身建设，推进地方志工作加快发展。《规定》在国务院《地方志工作条例》的基础上，进一步明确了地方志工作属于政府行为和官修职责，任何社会团体和个人都不得擅自编修，对地方志工作的地位和作用、任务和职能、目标和要求、方志资源的开发利用等方面进行了制度设定。认真学习、宣传和贯彻《规定》，对提高各级机关及全社会对方志工作重要性的认识，切实加强各级政府对地方志工作的领导具有重要的指导意义;对于推进落实文化强国战略，促进社会主义文化大发展大繁荣将发挥特殊的作用。

“修志问道，以启未来”，这是李克强总理对地方志工作功在当代，利在千秋的高度概括和形象总结。如果把我们的地方志工作比作一艘驶向未来的航船，那么《规定》就为我们提供了强有力的护航武器，在《规定》的规范和保障下，地方志工作一定能够健康蓬勃的发展，并未后人留下一份满意的答卷。