民办社工机构的现实困境与实践创新

当前，我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国经济社会发展注入了巨大活力，但也由此带来一些新的问题，各种社会矛盾集中凸显，空巢老人、留守儿童、亲子沟通障碍、单亲家庭儿童心理疾病等一系列挑战亟待解决，迫切需要大量社会工作人员协助政府做好化解矛盾、解决问题的工作。社会工作者作为解决社会问题的辅助力量，被喻为社会的润滑剂，他们依托社工机构，凭借其专业技能，以运用个案、小组、社区、行政等专业方法，帮助服务对象发挥潜能、协调社会关系，是协助化解各类社会矛盾的重要力量。

民办社会工作服务机构（简称“民办社工机构”），是指以社会工作者为主体，坚持助人自助宗旨，遵循社会工作专业伦理规范，综合运用社会工作专业知识、方法、技能，开展社会工作服务的民办非企业单位。改革开放三十多年来，我国在社会管理领域积极推进“政社分离”改革，积极培育社会组织，将政府的部分社会管理职能转交由社会组织来承担，提出构建“小政府、大社会”发展目标。作为社会组织范畴之一的民办社工机构，近年来在各级政府和民政部门的推动下，机构数量快速增加，成为吸纳社会工作人才、开展社工服务的重要载体。当前，民办社工机构在承接政府社会工作职能方面发挥着重要作用，但同时也显现出较为突出的发展困境。

一、当前民办社工机构面临的主要困难

（一）民办社工机构发展不均衡，普遍生存艰难

2003年2月，上海乐群社工服务社在浦东新区注册成立，成为中国内地第一家非营利性质的专业社会工作服务机构。2004年2月，由上海市委政法委牵头成立了新航社区服务总站、阳光社区青少年事务中心、自强社会服务总社等三家民办非企业单位，提供专业社工服务。2007年，民政部在上海、深圳、长沙、厦门、宁波等地开展社会工作人才队伍建设试点。之后几年，广州、汶川、长沙、宁波、青岛、济南、郑州、合肥、东莞、珠海等地民办社工机构发展较为迅速。截至2014年底，各地在相关事业单位、城乡社区、社会组织开发设置了11.39万个社会工作专业岗位，扶持发展了3522家民办社会工作服务机构，总体而言，民办社工机构发展速度较快，但总量相对较少且主要集中在大城市。

一是资金来源单一且缺少稳定性，常常面临生存挑战。2014年国家层面社会工作投入达1.239亿元，各地投入22.2639亿元，其中广东省投入突破10亿元。由于当前民办机构定位为非营利的民办非企业组织，因此不能像企业一样，开展融资活动。目前绝大多数社工机构的资金来源，以政府支持为主，甚至将其当做唯一来源。政府支持的方式，主要是通过政府购买服务为主，还有一部分通过专项扶持资金来实现。但从目前运行的情况看，由于政府购买服务项目，从项目设计上就几乎没有盈利的部分，因此每个项目政府下拨的资金基本上都是仅够维持完成项目，有些甚至还不足，需要社工机构自己补贴一部分，因此，即使是全部的购买服务项目资金足额按时发放，多数社工机构也是仅仅收支平衡，常常还入不敷出。

二是社工机构自身建设还不够规范成熟。近几年，在中央及相关部门的高度重视下，各地纷纷出台鼓励民办社工机构发展的政策文件，鼓励社会工作专业人士以及其他符合条件的组织和个人创办民办社工机构，鼓励高校社会工作专业毕业生到民办社工机构工作。但由于起步较晚，多数民办社工机构规模小、抗风险能力差、管理水平有待提高、专业服务能力有待提升。此外，部分社工机构招录的专业人员大部分为刚毕业的大学生，专业实践经验不足。这些，都使社工机构的正常运转受到不利影响，制约了健康发展。

（二）政府推动力量还有待加强

一是政府工作部门设置安排缺乏推动力。目前社会工作受到政府部门的高度重视，从国家层面到地方政府，都提出扶持发展的思路。但从各地政府的实际操作来看，重视程度却存在差异。如，为推动社会工作及其人才队伍建设，深圳市民政局于2008年7月经深圳市机构编制委员会批准增设社会工作处；广州市民政局根据《广州市人民政府机构改革方案实施意见》（穗字［2009］11号文件），同样设独立的社会工作处。但多数城市的民政部门没有成立专门的社会工作机构，仅在人事处加挂社会工作处的牌子，人员少，工作多，力量不足。此外，政府购买服务的投入，全国各地差异也很大。2013年广州市投入3.2亿元用于购买社工服务，其中153个家庭综合服务中心（以下简称家综）几乎涵盖广州市所有街道的户籍居民，而厦门市截至2014年8月，各民办社会工作服务机构累计承接的购买服务资金也仅为1500万元。

二是信息沟通渠道有待畅通。目前社工机构主要通过承担政府购买服务来实现运作，但获取政府购买服务项目的信息渠道却不畅通，需要自己去找，主动对接，缺乏统一的社工服务信息平台作为支撑。并非每个区都有政府购买服务项目，也不是每个政府购买服务项目都能随时通过公开信息及时了解到，但政府购买服务项目对民办社工机构而言，却是赖以生存的基础，因此当前信息不对称的现状，制约了本来就处于发展初级阶段的民办社工机构的发展。

三是税收负担亟待缓解。从民办社工机构的税费负担来看，纳税也成为支出的重要项目之一。如晋江市致和社工事务所，当地税务部门将其当作企业征税，自2011年4月成立至2013年3月，已纳税20多万。其实民办社工机构是否应该纳税，是当前争论的焦点之一，可事实是许多社工机构都在纳税。但是，从民办社工机构的性质来看，他们从事的是政府出资购买的非营利性公共服务，是非商业的公益项目，本来就是政府用纳税人缴交的公共财政资金负担的公共支出，如果对此进行征税就构成了二次征收问题，并不合理。虽然有免税申请的规定，但免税资格申请门槛较高，因而，纳税对社工机构而言，仍是其发展的阻力之一，与政府扶持民办社工机构的精神是相违背的。

（三）政府购买服务机制有待完善

民办社工机构产生方式主要有两种：第一种是“政府发起，民间运作”模式，注册资金由政府提供，具有较强的官方背景。第二种是“民间发起，民间运作”模式，这些民办社工机构与政府间的关系较为松散，主要是通过承接政府购买服务合同，获得资金支持来开展活动。从当前民办社工机构的发展情况分析，全国大部分民办社工机构基本上都属于第二种模式。

政府购买服务是民办社工机构主要运作的项目，也是最重要的资金来源。但是民办社工机构在实际参与中，却面临许多问题。

一是目前财政支付的要求，不允许将购买服务的项目用于列支参与购买服务的工作人员的薪酬，也就是人头经费。实际上，多数政府购买服务项目的主要费用在于人工成本，也就是用于参与项目的工作人员的报酬支付，其他的费用相对较少。这样的规定使得社工机构不得不在预算和决算上绞尽脑汁，考虑如何安排一些符合财政要求，却其实是不存在的支出项目。

二是项目安排机制上，目前是每个政府购买服务项目一年一签，下一年度重新再通过公开招标的模式重新选择社工机构。这就给社工机构的运作连续性带来困扰，因为不同项目的服务项目，需要的专业技术是不同的，如果本年度承接的项目做完后，下一年度没有接着做，那么针对该项目而招募的专业社工人员怎么办？项目缺乏连续性，使得一些社工机构不敢放开手脚，服务效果也难以达到最佳。

三是项目审批机制还需要进一步健全。政府购买服务项目，通过招投标、审批等各项流程程序常常需要3个月至半年，甚至更长，往往剩下开展工作的时间不足一年，但合同签订时却要求较短的时间内完成，并通过验收，往往使项目开展的很匆忙，难以达到预期的效果。

（四）社工队伍人才短缺成为制约发展的重要瓶颈

目前，我国社会工作专业人才仅占全国总人口数的0.29‰，与国外发达国家和地区2‰左右的比例相比仍有差距。按照《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011-2020年）》的要求，到2020年，我国社会工作专业人才总量要达到145万人，目前距离这个目标仍有100万左右的缺口。据民政部统计，目前全国有310所高校招收社会工作专业本科学生、70余所高职高专学校招收社会工作专科学生、104所高校（研究机构）招收社会工作专业硕士学生，每年社会工作专业毕业学生近3万人。但是，学生毕业后从事本专业的并不多。这种现象的出现有多方面原因，其中社工人才待遇较低，是导致毕业生不愿意从事社会工作的重要原因。一方面专业社工人才紧缺，另一方面社会工作专业毕业生大量流失。根据规划，到2015年，福建省社工专业人才力争达1.5万人，但目前全省持证社工仅3000人左右，且大部分沉淀在社区居委会，真正在专业社工机构从事社工的少之又少。

在国外和我国港澳台地区，社工的地位较高，与医生、律师一样非常受尊重，但在我国，人们对社工的认知度不高，社工人员职业化程度较低。许多大学毕业生在择业的时候，不会考虑社工这类工作，觉得那是伺候人的活儿，跟干家政一样，只有水平低、找不到工作的人才做。

（五）民办社工机构工作者待遇普遍偏低，缺乏明确的工资标准和职业晋升体系

社工岗位收入普遍偏低，是造成行业留不住人的重要原因。就全国范围来看社工专业的毕业生，从事社工本职工作的，多数前往广东、上海等地就业。目前广东持证社工每月底薪3000元，厦门社工收入在福建省算高的，也仅为2500-3000，且社会保障体系还不完善，有的没有缴纳公积金，有的甚至连医保社保都没有。两三千元的月薪，对于刚刚毕业的大学生来说，还勉强能接受，但三四年后如果还是这样的薪资水平，就会让很多有经验的社工无奈辞职。

虽然选择社工这一岗位，需要抱着奉献爱心的精神，对物质报酬不计较，但是目前社工已不是传统意义的献爱心，而是一个需要专业服务技能的职业，如果要求从业人员从道德层面来认识，而物质上没有基本的保障支撑，是难以让他们长久地从事这份工作，从而不断提高服务技能和水平的，毕竟他们也要生存，也要养家糊口，长期的低待遇，缺乏成熟明确的薪资制度，不可避免地会造成从业人员流失，也不利于培养行业内的高级人才。社工成熟的城市，职业晋升发展体系及相应的薪酬待遇非常明确，从最初注册的社工员，到分级的助理社工师、中级社工师，再到高级社工师，都有清晰的成长路径，也有相应的政府指导价格。如香港，社工是受薪人员，处于中产阶级收入水平，社工专业毕业生一般要比其他专业毕业生的薪水高出约20%左右，一般初级社工月薪在1.2～1.8万元港币，高级社工年薪能达到40万元以上；广东省广州市中级社工师指导价为6500元/月，东莞市中级社工师指导价则达7000元/月。

二、积极培育民办社工机构的实践创新

（一）拓宽资金渠道，提升民办社工机构生存能力

目前民办社工机构资金来源绝大多数是依靠政府支持，来源过于单一，对政府依赖性太强，生存发展面临一定的困难。政府可考虑积极协助民办社工机构拓宽资金来源，提供适当的政策协助手段，努力推动社工机构形成政府投入、社会捐助和自筹资金各占三分之一的良性格局。

社工机构难以获得足够社会捐助的很大原因，在于无法对提供捐助的企业开具免税发票，这使其失去很多受捐助的机会。社工机构从事公共服务，尤其是公益性服务项目，完全符合国家鼓励社会力量捐赠公益事业的精神，只是民办社工机构难以进入财政部门和税务部门认定的接受社会公益捐赠的名单，不具备开具免税发票的资格。建议政府积极与税务部门协商，争取其同意社工机构在接受社会捐助款项中，明确用于社会公共服务项目部分的资金，可由专门部门统一开具发票作为企业免税依据，从而鼓励更多企业投入到社会公共服务事业中去。

（二）加大扶持力度，营造民办社工机构良好政策环境

一是民政部门应尽快成立独立的社工处。目前民政部门的社工职能大多挂靠在人事部门，人员少，力量较弱，虽然想努力推进社工的工作，却常常力不从心。建议借鉴广东等地经验，尽快在市民政部门设置独立的社工处室，专门负责指导社会工作及社工机构的发展，提升社会工作服务水平，推动政府购买服务与社工机构的有效对接。

二是民政局牵头积极打造功能齐全信息统一的服务平台。目前政府购买服务推进的程度不同，有的进展较快，有的地区则还没有面对社工机构开始该项服务。对民办社工机构而言，去了解政府购买服务的动态，既费时费力，又难以达到效果。如果将政府购买服务的信息统一发布在民政部门建设的平台，就可以大大提高效率，各个民办社工机构通过网络平台就可以第一时间了解到相关资讯。同时，民政部门及政府购买服务项目的管理部门，也可以通过这个平台实现对项目的推进和管理。可考虑建立市、区两级信息服务平台，及时更新信息。

三是税收减免。社工机构所承接的政府购买服务项目，是财政支付的非营利公共服务项目，针对公益项目征税本身是不合理的。应尽快修改完善相应规定，降低民办社工机构申请免税资格的门槛，免除其承担政府购买服务项目的税费，减轻其负担，为社会治理创新和政府公共服务职能的有效转移，创造良好的保障条件。

（三）优化政府购买服务机制，构建民办社工机构良性运作体系

一是优化政府购买服务预决算制度。目前执行的预算制度要求过细过严，且人工费等不允许列支，既不合理，也不现实。建议借鉴广东等地经验，尽快修改政府购买服务的预决算相关规定，优化预算模式，如允许参与服务项目的人员领取薪酬，用于薪资报酬的费用不超过项目总额的60%；简化列支预算项目，仅作条块的规定，实行总额控制，便于操作。

二是制定合理的项目执行期。从香港、广东等地经验看，一个项目执行期一般不会是一年，往往为三年或更久，虽然服务合同一年一签，但监管部门根据规定进行评估验收，如果年度评估符合要求，则直接续签合同，即使进入重新招投标，同等条件下，原来承担服务项目的机构也可以优先获得项目承接权。因此，在时间中可以明确每个政府购买服务项目一般设定为3年，承接服务的社工机构如果当年的服务评估合格，则自动续签进入下一年度服务，3年满后再重新招投标，这样有利于各个民办社工机构合理安排人员招募、资金安排等工作。

三是是创新政府购买服务模式，鼓励社工机构发现问题而主动申请项目。目前主要模式是政府确定项目，社工机构被动参与的模式，也可鼓励社工机构自己发现社会管理和公共服务中的问题，主动向政府申请立项目，而不再单一由政府下任务，从而使公共服务的覆盖面更广更全，更加符合社会的需要。

四是扶持本土社工机构发展，营造公平竞争的环境。公共服务受益对象是本地百姓，且一般情况下，政府购买某项公共服务是相对长期的行为，因此由本地社工机构承担，有利于稳定的连续的服务行为，也有利于逐步提高本地社工机构发展水平。因此可考虑加大财政投入力度，把政府购买服务作为当前扶持本地民办社工机构发展的重要力量，重点培育符合本省实际、具备本土特色的民办社工机构，各类政府购买的公共服务项目优先向本土社工机构倾斜。其次，应规范对民办社工机构的登记注册工作，打破本市范围内各区之间的不公平限制，只要是经市区以上民政部门注册的机构，就可以对参与承接政府购买服务提出要求，以避免出现同一人在不同区注册成立机构的情况出现，创造公平竞争环境。

（四）加强培养辅导，助推民办社工机构逐渐自我完善

社工机构的服务和管理，是一个综合的系统，既要求面对服务对象的专业技能，也要求自身发展完善的经营管理能力，包括项目管理、财务管理、运营管理、沟通管理等各类专业能力，因此既需要服务型人才，也需要管理型人才。在推动民办社工机构发展的过程中，政府经常组织相关培训，但针对服务技能的专业培训较多，而对于组织能力、管理能力的培训较少。

建议由各地民政部门或社工协会牵头，制定社工机构综合能力培训计划，依托高校，每年开设社工机构管理培训班，免费为民办社工机构负责人提供经营管理的专业培训。同时定期举办座谈会、研讨班等，对民办社工机构负责人围绕机构规划、服务项目管理、人力资源管理、财务管理、公共关系处理等方面开展培训，提升民办社工机构负责人的管理能力和水平。此外，还可进一步完善民政部门的社会工专家资源库，引导、鼓励、支持各民办社工机构运用专业资源，对成员开展专业督导，让他们接受持续性的知识更新和实践指导，不断积累经验，提升专业服务能力和素质。

（五）建立完善社工注册制，培育和壮大民办社工人才队伍

当前民办社工机构普遍存在队伍人员少，专业素质相对较弱，人才紧缺现状，已严重制约了社会工作的发展，因此，要抓紧出台推动社工人才队伍建设的相关政策。

一是尽快建立和完善社工注册制度，提升社工队伍整体素质。在欧美、香港等社工行业发达地区，社工注册（或类似认证）早已是社会工作者执业的必备条件，实践证明这对于促进整个行业的健康、规范发展有着积极的作用。深圳市于2009年正式实施《深圳市社会工作者登记和注册管理办法》，成为我国大陆首个开展社工注册制度的城市。出台社工注册管理制度，对从事社工的人员进行注册登记，并颁发社工证，可以保持社工人才队伍较高的专业水平，提升社工的社会认同感。

二是出台社工人才引进政策，鼓励港澳台的高级社工人才到大陆就业。目前大陆社工人才还较为缺乏，特别是高级社工人才奇缺，可考虑出台政策吸引港台地区社工人才到大陆就业，特别是督导人才，开辟人才绿色通道，将其纳入人才引进政策范畴，在住房、个税、子女教育等方面给予优惠待遇。

三是依托高校拓展社工专业教育，引导毕业生投入社工行业。目前高校开设社工专业的较少，且社工专业毕业的学生从事本专业的比例又非常低，存在一方面毕业生需大于求，另一方面专业学生又大量放弃本专业的现象。因此，一方面需建立鼓励大学毕业生到社工机构就业的政策，对新吸收接纳应届社工专业本科毕业的民办社工机构，工作满一年以上的，按人数给予适当补贴；另一方面，继续拓展高校社工专业教育，对高校设置社工专业及招收学生给予支持，在录取分数上可适当优惠。同时，建立教育部门、劳动职业培训部门和社工机构联合培养机制，鼓励社工专业在校学生报考社工证，并安排部分时间参与社工机构的实践活动，探索社工机构委托高校培养社工专业技术人员的模式，提升高校培养人才的实效性。

（六）政府出台社会工作专业人员工薪指导价，建立合理专业技术人员晋升体系

一是政府要出台社会工作专业人员工薪指导价。广东等省市已在这方面摸索出较好的经验。如深圳市早在2007年就出台了《深圳市2007年社会工作类专业技术人员薪酬指导价位表》，对各个级别社工岗位对应的薪资报酬进行明确规定；广州市也于2010年出台了《社会工作专业岗位设置及社会工作专业人员薪酬待遇实施办法》，确定了见习期社工员至中级社工师的薪酬标准，其中社工员的待遇为3000元/月，一级社工师的待遇为6500元/月。各地应尽快出台社工专业技术人员薪酬指导标准，推动社工人员薪酬的稳定增长，从而促进社工人员队伍的稳定。

二是建立科学合理的社工专业技术人员晋升体系，使社工人员有足够的成长空间，从而留住人才。从各地经验看，合理的社工专业技术岗位任职及晋升体系，对推动人才队伍建设来说，是十分重要的，应尽快建立社工专业技术人员岗位任职聘晋升管理办法，规定从社工员开始，逐级晋升至高级社工师，分别需要哪些条件和晋升程序。此外，督导岗位如何确定专业技术等级，以及如何晋升，也应充分考虑。

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